Generalidades de los sistemas de gobierno mexicanos

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En el presidencialismo, como su mismo nombre lo indica, la figura principal del régimen y que le otorga inclusive su denominación, es la del presidente de la República.

En el presidencialismo existe una separación, equilibrio, autonomía e independencia relativa entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y la relación que existe entre ellos es de coordinación, por lo que esta separación de poderes es tipificada como rígida.

Un sistema presidencial es aquel en que, quien es jefe de Estado es jefe de gobierno a la vez, este es independiente del poder legislativo y por tanto no depende mayor ni continuamente de éste para su existencia o sobrevivencia; los poderes legislativo y ejecutivo son interdependientes: el legislativo no está obligado a aprobar los proyectos de Ley que provienen del ejecutivo, el presidente puede vetar las Leyes del legislativo; el presidente tiene la facultad de realizar nombramientos, el legislativo tiene la facultad de autorizar o no recursos económicos; el ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebiscitos y referendos, el legislativo puede juzgar y remover al presidente.

Por lo tanto, de lo anterior deducimos que la esencia del régimen presidencial se encuentra en que:

El presidente es el poder ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente que es, al mismo tiempo, jefe de estado y jefe de gobierno
El presidente es electo por el pueblo y no por el por el poder legislativo, lo que le da independencia frente a éste
El presidente nombra y remueve libremente a los secretarios de estado
Ni el presidente ni los secretarios de estado son políticamente responsables ante el congreso
Ni el presidente ni los secretarios de estado pueden ser miembros del congreso
El presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del congreso
El presidente no puede disolver el congreso, pero el congreso no puede darle un voto de censura
La separación de poderes es clara, diáfana y profunda, ya que se trata de realizar un deslinde tajante entre los poderes ejecutivos y legislativo

Cabe aclarar que no todas las anteriores observaciones se dan en todos los sistemas presidenciales y mucho menos en forma pura.

Históricamente, el sistema presidencialista es más antiguo que el parlamentario. Al mismo pertenecen las monarquías constitucionales en las que la Constitución establece que el gobierno depende únicamente de la confianza del monarca, mientras que el parlamento participa como instancia legislativa en el proceso político. La democratización del sistema presidencialista significó la abolición de la monarquía, porque el sistema de gobierno presidencialista y la democracia son compatibles en el marco de la república.

La Constitución norteamericana

El presidencialismo es originario de los Estados Unidos de Norteamérica, a través de su Constitución del 17 de septiembre de 1787 esta Ley fundamental configuró un nuevo tipo de relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, que dio por resultado el régimen presidencial, que irradio su fuerza expansiva como una influencia avasalladora en toda América Latina, en la cual se aclimató a las condiciones típicas de cada nacionalidad, con una tendencia general al fortalecimiento y al predominio del poder ejecutivo.

Los antecedentes de los constituyentes norteamericanos de 1787 fueron:

El Derecho público ingles, ya que en parte trataron de imitar, aunque deformándolo, el sistema monárquico de Inglaterra, pero en lugar de un jefe de Estado hereditario, querían uno de elección popular, con funciones limitadas en el tiempo
La Constitución de Nueva York de 1777 y en menor medida la de Massachussets de 1780 que configuraron ejecutivos independientes con los rasgos principales que después estructuraron la presidencia norteamericana. A su vez, descartaron los modelos de las constituciones de Rhode Island y Carolina del Norte donde existían legislativos sin mayores frenos
Las obras de Montesquieu, Locke y Blackstone, en las cuales "el poder ejecutivo no está delineado en términos de suspicacia o aversión"

Estos elementos fueron los que ayudaron a crear, de manera un tanto casual, la nueva forma de gobierno presidencial, y se le dice casual pues no puede ignorarse que los constituyentes de Filadelfia deseaban alejarse del sistema monárquico ingles, no obstante que naturalmente los haya influido, ya que lo conocían y era el del país más poderoso de aquella época.

Cuando se ha creado una nueva figura política, no siempre se ha perseguido ese fin, sino que, al tratar de precisar o alcanzar ciertos objetivos, se ha conseguido la precisión o la creación de una institución nueva y es así como nació el presidencialismo. Este es una planta nacida en América por una mezcla de necesidad y casualidad.

Sistema latinoamericano

La nota predominante en los países latinoamericanos es el presidencialismo, trasplantado del modelo norteamericano y aclimatado a las condiciones nativas de la región; un presidencialismo adaptado a situaciones de concreción histórica de un mundo social diferente del anglosajón. Un presidencialismo, en verdad, con sus características hispánicas.

Los sistemas presidenciales en América Latina se basaron en el sistema norteamericano, pero las profundas diferencias entre un país rico y desarrollado y países en vías de desarrollo, hacen que haya evolucionado en forma diferente. En América Latina no existe una verdadera separación de poderes y, en la mayoría de los países que la integran, los poderes legislativos se han subordinado al ejecutivo

El presidente de la República es en principio extremadamente poderoso, está investido con la función de jefe del Ejecutivo o del gobierno, del Estado, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y dirige la diplomacia o relaciones internacionales del país, posee un amplitud de facultades y atribuciones, y este predominio se acentúa por la debilidad de las instituciones que lo rodean, con excepción del ejército, y respecto de otras ramas del poder político, tales como el Congreso, los tribunales e inclusive hasta los demás órganos del mismo ejecutivo.

CENTRALISMO

Corriente política que se empezó a manifestar desde 1813, cuando de constituyo la logia Escocesa en oposición a los cambios que permita la Carta de Cádiz. Durante los últimos años de la colonia tuvo su principal apoyo en la jerarquía eclesiástica y los altos mandos del ejército realista.

La convocatoria al Congreso General de 1834 abrió nuevas expectativas para el cambio de gobierno: hacia el centralismo.

Las elecciones se efectuaron el 1 de septiembre, salvo en aquellos lugares donde había conflictos. El flamante congreso se instaló, no sin dificultades para reunir al número preciso de diputados y senadores, el 4 de enero de 1835 siendo en realidad el Sexto Congreso General, que sería elevado al carácter de constituyente por los propios representantes de mayoría centralista, lo que aseguraba la posibilidad de cambio al sistema de organización política de la nación.

La primera etapa de las sesiones se dedicó a derogar algunas de las medidas radicales expedidas por el congreso anterior, y a destituir legalmente a Gómez Farías quien todavía era formalmente vicepresidente con licencia. Entre las reformas que se suprimieron destacaron la amnistía concedida a los involucrados en el asesinato de Vicente Guerrero; la anulación a la confiscación de los bienes de Monteleone; las relativas a las cuestiones educativas y la de provisión de curatos. Con el propósito de terminar con otros aspectos del gobierno liberal, y en detrimento del federalismo, se dictaron medidas tendientes a la reorganización de las milicias cívicas con el fin de disminuirlas.

Como era de esperarse, los estados más radicales protestaron airadamente contra esta disposición que afectaba su soberanía.

Poco antes se había se había expedido una Ley por la que se otorgaba a las cámaras todas las facultades extraconstitucionales para hacer en la Constitución de 1824 cuantos cambios se creyeran necesarios en bien de la nación. Con el Congreso a su favor y los estados sometidos, el presidente y los partidarios del centralismo, buscaron cuidar las formas para evitar actuar fuera de la legalidad y, sobre todo, del orden constitucional.

El resultado de los trabajos e intereses de la mayoría del Congreso desembocó en las Siete Leyes o Constitución Centralista de 1836, cuyas características principales eran: que el sistema gubernativo de la nación era el republicano representativo popular; el Poder se dividiría en cuatro: Ejecutivo, Legislativo -compuesto por dos cámaras: de diputados y de senadores-, Judicial y Conservador controlador de los otros tres. La división territorial se establecía con base en departamentos dejando a un lado la antigua división por estados; sus gobernantes serían designados por el gobierno central y las llamadas juntas departamentales serían elegidas popularmente.

El centralismo no alcanzó el consenso general. Muy pronto los intereses de los antiguos estados salieron a relucir en búsqueda del ejercicio de su soberanía. Pero no solamente los debates legislativos en torno a la organización nacional constituyeron el principal problema del país: la falta de recursos hacendarios, la rebelión de los colonos tejanos que de tiempo atrás encaraba la ambición no sólo de algunos individuos que lucraban con la venta de terrenos, sino de la posición de los Estados Unidos por agrandar su territorio a costa de México y que culminaría con la campaña militar de 1836 y la virtual independencia, los reclamos extranjeros e incluso, más tarde, la llamada ''guerra de los pasteles" con Francia, habían de complicar aún más la ya de por si crítica situación nacional. Además, comenzaron a surgir pronunciamientos a favor del federalismo. Estos temas fueron también de vital importancia dentro de las discusiones parlamentarias.

Así se entiende que hacia 1838 se presentaran severos cuestionamientos al centralismo, se criticara abiertamente al Supremo Poder Conservador y que el segundo congreso, 1838-1840, ya no contara con una mayoría defensora de esa tendencia política.

En 1840 el senador José Manuel Gutiérrez de Estrada expresó una tercera opción para el sistema de organización nacional, a través de su famosa carta en la que planteaba la monarquía como solución al caos nacional.

No obstante, el 1 de enero de 1841 se inauguró el Tercer Congreso Conservador que continuaba planteando la reforma a la Ley Suprema, aunque sin erradicar el centralismo. Pero la política hacendaria, que imponía las nuevas cuotas, afectó los intereses de los comerciantes, quienes en respuesta se unieron en contra del presidente Anastasio Bustamante, por medio de un plan que involucró a Santa Anna. E1 8 de agosto de 1841, Mariano Paredes y Arrillaga se levantó en contra del gobierno de Bustamante con un manifiesto en que se expresaba que se convocaría a un Congreso Nacional extraordinario elegido bajo la base más amplia para reformar la Constitución. El presidente realizó infructuosos esfuerzos para someter a los sublevados y las Bases de Tacubaya truncaron la existencia de la Constitución de 1836. Por principio, se disolvió el Congreso, para dar paso al nombramiento de una Junta de Representantes integrada por miembros de los departamentos. La Junta designó como presidente provisional a Antonio López de Santa Anna, quien muy pronto buscaría la manera de controlar en forma a absoluta los destinos nacionales.

Habiéndose derogado las Siete Leyes, el panorama se mostró favorable para que los federalistas retomaran la iniciativa política en el ámbito nacional y, por ende, se prepararon para tener presencia en el congreso.

El 10 de abril de 1842 se efectuaron las elecciones primarias para diputados del nuevo Congreso Constituyente, que abrió sus sesiones el 10 de junio. A él concurrieron representantes de todas las facciones, predominando los federalistas con sus distintos matices: José Fernando Ramírez, Octaviano Muñoz Ledo, Manuel Gómez Pedraza, Mariano Otero, Melchor Ocampo, José María Lafragua, Juan José Espinosa de los Monteros, entre otros. El ambiente era propicio para demandar cambios. El punto principal del debate se centró en la necesidad del federalismo o la renuencia a éste, pero se daba, de hecho, por terminado el experimento de 1836.

Una vez más se creyó que promulgar otra Constitución (sería la tercera ocasión en que se intentaba hacerlo) permitiría encauzar a la nación hacia la estabilidad. Sin embargo una serie de vicisitudes hicieron fracasar a estos proyectos ya que a fin de cuentas las discusiones se centraban en los problemas que enfrentaba el Legislativo con el Ejecutivo. El proyecto presentado por la mayoría defendió un sistema republicano, representativo y popular, en tanto que el de la minoría introdujo el término federal haciendo de este punto la gran diferencia y generando un intenso debate en el seno del congreso. El proyecto de la mayoría fue rechazado y la Asamblea determinó que la comisión presentara un nuevo proyecto que consensará las posturas surgidas entre los miembros de ésta.

Al advertir la posibilidad de reinstaurar el federalismo el gobierno, compuesto por militares, preparó un golpe en contra de la Asamblea Legislativa con el propósito de desaparecerla. El pronunciamiento de Huejotzingo desconoció al Congreso y se propuso una junta que debía estar formada por ochenta personas notables por sus virtudes y patriotismo, para que reformase la Constitución, gobernando entre tanto la séptima de las Bases que confería al presidente las facultades extraordinarias. A pesar de estas dificultades, los diputados continuaron sesionando fuera del recinto hasta que el presidente dictó la disolución, dando paso a la Junta Nacional Legislativa que habría de legislar a nivel constitucional para toda la República.

Las Bases Orgánicas sancionadas el 12 de junio de 1843, resultado de las discusiones de la llamada Junta Nacional Legislativa, prescribían como organización política de la nación, la República representativa y popular. El Ejecutivo, por su parte, recuperaba fuerza y la República quedaba dividida en departamentos con un gobernador designado por el presidente, al tiempo que continuaba prescribiendo la supervivencia de fueros y privilegios para la Iglesia y el ejército, y la intolerancia religiosa. Se le redujeron facultades al Legislativo en relación con el Poder Ejecutivo. En cuanto a la conformación de la Cámara de Diputados y sus atribuciones, los requisitos no presentaban mayor novedad. Sin embargo, en cuanto a la de senadores tendía a eliminar el carácter popular constituyéndose en un coto aristocratizante; la mejor prueba de ello fue la forma cómo se integraría: dos tercios de la cámara serían elegidos por las asambleas departamentales, sólo que los propuestos tendrían que formar parte de las siguientes clases: agricultores, mineros propietarios o comerciantes y fabricantes quienes además de poseer un sueldo o renta mensual en esa ocasión se les exigía poseer un bien raíz cuyo valor fuera superior a los 40 mil pesos, reduciendo las posibilidades de participación de los sectores no propietarios de la sociedad. El tercio restante sería designado por el presidente de la República en combinación con la Cámara de Diputados y la Suprema Corte de Justicia y quedaba reservado para los ciudadanos distinguidos en las carreras civil, militar o eclesiástica, es decir las cúpulas de cada una de estas corporaciones.

Tras haberse proclamado las Bases Orgánicas, se expidió la convocatoria para la elección de diputados al nuevo Congreso. Reunido el número de representantes se procedería a la elección del presidente de la República.

El 1 de enero de 1844 Valentín Canalizo, presidente interino, inauguró las sesiones del Legislativo. Los primeros trabajos se encaminaron a la elección presidencial y recayó en Santa Anna. Pese a tener un congreso ad doc, su actitud autoritaria chocó con los miembros del Legislativo y con el tiempo inclusive se presentó en la asamblea una proposición para despojar a Santa Anna del poder casi absoluto que ejercía.

Sin embargo. Santa Anna se resistió a perder las prerrogativas que le otorgaba la séptima de las Bases y se esforzó en conseguir recursos del erario para emprender la campaña de Texas. La animadversión en torno a Santa Anna se agudizó y en el Congreso la postura imperante fue contraria a las actitudes del mandatario empeñado en solicitar excesivos créditos para armar y vestir al ejército.

Como resultado de ese conflicto entre los dos poderes, el gobierno consideró indispensable la disolución de ambas cámaras y se manifestó por la solución militar al conflicto texano. Esta medida acarrearía diversos levantamientos en contra de la actitud gubernamental, permitiendo la supervivencia del Congreso, la prosecución de sus labores y, por consiguiente, el desconocimiento de Santa Anna como presidente. La revolución habida en diciembre llevó al poder al general José Joaquín de Herrera, con lo cual para 1845 el único gran poder lo constituyó el Legislativo, preocupado por el orden constitucional por encima de todo.

Un hecho determinante dentro del desarrollo subsecuente de las acciones fue la anexión de Texas a los Estados Unidos, mediante su aprobación en el Congreso norteamericano: con ello el gobierno mexicano tomaría cartas definitivas en ese espinoso asunto.

En el ambiente político surgieron dos posturas: una que apoyaba la guerra y otra, encabezada por el general José Joaquín de Herrera, que pugnaba por un arreglo pacífico que incluía el reconocimiento de la independencia texana con la condición de que no se uniera como un estado más a la Unión Americana. En el congreso se ventilaron ambas posiciones sin predominar ninguna.

La incertidumbre fue aprovechada por los bandos opositores para tratar de imponer su decisión. En ese contexto, el grupo encabezado por Mariano Paredes Arrillaga llegó al poder mediante un nuevo levantamiento y el apoyo de las expectativas monarquistas. El 27 de enero de 1846 se publicó la convocatoria al Congreso Extraordinario.

La situación del país se agravó con la actitud hostil del gobierno de Washington y no obstante los graves problemas que representaba el peligro de guerra con el vecino norteño, el 6 de junio se llevó a cabo la reunión de los representantes y el presidente interino, Paredes, se presentó haciendo una protesta favorable al sistema republicano y canceló las expectativas de los monarquistas. El Congreso procedió a la elección de presidente, y el cargo recayó en el propio general Paredes y la vicepresidencia en el también general Nicolás Bravo, en agosto refrendó el republicanismo al restablecer el Acta Constitutiva de la Federación de 1824.

México se hace república

Los primeros años de México Independiente

Muchos mexicanos se oponían a Iturbide, y algunos diputados conspiraron en su contra. El emperador disolvió el Congreso y realizó otros cambios políticos. Antonio López de Santa Anna, que era comandante general de la provincia de Veracruz, fue destituido y se rebeló contra Iturbide. Se puso de acuerdo con Guadalupe Victoria, y en febrero de 1823 Santa Anna proclamó el Plan de Casa Mata, que proponía establecer el sistema republicano.

En marzo de 1823 Iturbide renunció al trono y se fue a Europa. Las provincias de Centroamérica (lo que actualmente son Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica), que se habían unido al imperio, se separaron de México. Al año siguiente Iturbide regresó; como en su ausencia el Congreso había decretado que no podía volver a México, bajo pena de muerte, fue fusilado.

Cuando Iturbide dejó el trono, el gobierno quedó en manos de un Supremo Poder Ejecutivo formado por Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Vicente Guerrero, ente otros, que convocó a un segundo Congreso.

Los diputados del nuevo Congreso decidieron que México sería una república. Unos querían que la república fuera federal, formada por la unión de varios estados, libres y soberanos para resolver sus problemas internos. Otros querían que fuera centralista, con provincias o departamentos en lugar de estados, y un poder central que resolviera todos los asuntos. La Constitución de 1824, preparada por este Congreso, se promulgó el 4 de octubre. Se decidió que México fuera una república federal, y que se llamara Estados Unidos Mexicanos.

Además, dicha Constitución declaraba que todos los mexicanos eran iguales, que la única religión sería la católica, y concedía la libertad de imprenta. El Congreso convocó a elecciones, las primeras que hubo en el México independiente; resultaron electos, como presidente Guadalupe Victoria y como vicepresidente Nicolás Bravo.

Los primeros países que reconocieron la independencia de México fueron: Chile, Colombia, Perú, Estados Unidos de América e Inglaterra.

El gobierno de Guadalupe Victoria consiguió que los españoles que todavía estaban en San Juan de Ulúa se rindieran, hizo efectiva la abolición de la esclavitud que había decretado Hidalgo e impulsó la educación. Dos préstamos ingleses le permitieron pagar a tiempo los sueldos del ejército y de los empleados de gobierno. Otros préstamos extranjeros hicieron posible reparar los daños que habían sufrido las minas y ponerlas a funcionar. Comerciantes europeos y estadounidenses se instalaron en México.

Para defender sus intereses, los criollos ricos formaron agrupaciones políticas que se llamaron logias masónicas de rito escocés. Estos grupos formados por partidarios del centralismo se oponían a la república federal. El embajador Poinsett intervino nuevamente en los asuntos internos de México y organizó a la gente de clase media en otras logias, llamadas de rito yorkino, que preferían el sistema federal.

Al terminar el gobierno de Guadalupe Victoria, después de un levantamiento, asumió la presidencia Vicente Guerrero.

Mientras tanto, los españoles se preparaban en Cuba para reconquistar México. Corrió el rumor de que recibirían ayuda de los españoles que estaban en el país, y Guerrero expulsó a estos últimos. La medida tuvo efectos desastrosos, pues los desterrados se llevaron sus riquezas.

Sin recursos suficientes, era difícil resistir las presiones del ejército y del clero que querían conservar las ventajas que habían tenido en los últimos años del virreinato. Era difícil hacer producir los campos, las minas y las fábricas; mejorar y vigilar los caminos. Sin dinero suficiente no había manera de aumentar la riqueza de la nación, de afrontar la amenaza de agresiones extranjeras, ni de mantener la paz.

Con la intención de reconquistar México, el gobierno español envió una expedición, comandada por Isidro Barradas. Los invasores se adueñaron de Tampico en 1829, pero fueron derrotados de inmediato por Santa Anna. Guerrero mandó a su vicepresidente, Anastasio Bustamante, al frente de otro ejército a Jalapa, para contraatacar rápidamente en caso de otra invasión, pero Bustamante aprovechó esas tropas para rebelarse contra Guerrero y apoderarse de la presidencia.

Guerrero se refugió en las montañas del sur. Bustamante pagó, según se dice, cincuenta mil pesos de oro a un marino genovés, Francisco Picaluga, para que le entregara a Guerrero. Picaluga invitó al insurgente a comer a su barco, en Acapulco, y cuando lo tuvo a bordo levó anclas. Guerrero fue acusado de traición y fusilado en Cuilapan, Oaxaca, el 14 de febrero de 1831. Tras la muerte de Guerrero hubo levantamientos que obligaron a Bustamante a dejar la presidencia.

Federalismo

La definición del federalismo, tanto como la de la democracia, han sido tareas complejas que por largo tiempo han ocupado a la ciencia política ya otras disciplinas que analizan los temas del poder político y de su organización en Estados. No existe una respuesta única para ambos conceptos y, como puede suponerse, tampoco existe una salida única para explicar su relación, así como su conexión con los gobiernos locales. La diversidad de disciplinas que han estudiado estos conceptos explica, en primera instancia, la variedad en los énfasis o los contenidos destacados: desde lo cultural hasta lo financiero; desde lo político hasta lo institucional y administrativo. A tales perspectivas deben sumarse los marcos teóricos desde los cuales se analiza cada una de éstas, lo cual multiplica la diversidad de contenidos para el federalismo, para la democracia y para los gobiernos locales. Si además incorporamos al cuadro el ritmo de la historia y los cambios prácticos que va introduciendo a las formas concretas de los conceptos, el espectro de posibilidades se extiende de manera mucho más amplia. No sorprende, de esta manera, que se hayan contabilizado decenas de definiciones del federalismo 1 y, sin duda, lo mismo ocurre con las concepciones sobre los gobiernos locales y sobre la democracia.

La diversidad conceptual y de formas concretas del federalismo, de la democracia y de los gobiernos locales, no impide que en ese amplio mapa puedan encontrarse puntos básicos de confluencia, los que precisamente permiten que se siga hablando de los mismos conceptos y no de otros. En el presente documento pretendemos asumir como materia de estudio esos puntos de encuentro, en un ejercicio conceptual que recurre con frecuencia al apoyo de referencias empíricas, aclarando de antemano que no es nuestro objetivo polemizar con la diversidad de posiciones en juego. La meta del ensayo consiste en delinear un núcleo básico de relaciones entre el federalismo y la democracia, para analizar posteriormente las conexiones de los gobiernos locales con ambos elementos.

El procedimiento para definir ese espacio de encuentro entre los conceptos inicia por la recuperación de una definición básica del federalismo, la que constituye un primer nivel de análisis de nuestro objetivo. Se trata de un mapa general del federalismo que recorre sus antecedentes históricos y que, sobre todo, destaca su contenido político. El federalismo es reivindicado como una estructura y un proceso político, en la medida en que se trata de un modelo para determinar al Estado y para regular la distribución del poder. Precisamente, la dimensión política del federalismo es la que permite ir tendiendo los puentes de su relación con la democracia y con otros valores o principios políticos asociados directamente con ésta. Una vez establecida esa relación, la última parte del ensayo se dedica al análisis de los gobiernos locales, el cual se hace siguiendo la perspectiva abierta por el encuentro entre el federalismo y la democracia. Es decir, no se pretende una revisión en sí de los gobiernos locales, que en su caso nos hubiera remitido a una discusión más amplia que la permitida por el marco preestablecido. Su análisis está circunscrito a la relación conceptual definible por la relación entre el federalismo y la democracia, si bien este límite no impide que en algunos momentos se incluya alguna reflexión "metafederal" de los gobiernos locales, aludiendo a una esencia que trasciende a las formas de organización del poder en la escala nacional. De esta manera, si hacemos una metáfora sobre el procedimiento de exposición que se sigue en el presente documento, el federalismo puede pensarse como un eje que al girar nos acerca primero a la democracia y, después, va descubriendo su relación con los gobiernos locales. Como intentaremos mostrar, el federalismo se acerca más a los gobiernos locales en la medida en que ha impulsado la democracia; y menos -sin dejar de ser importante como un derivado inmediato de su propia estructura. La comparación no pone en duda que existe una conexión estrecha del federalismo con los gobiernos locales, necesaria e inevitable; pero a nuestro juicio es más relevante la relación entre la democracia y los gobiernos locales. Por eso, es posible encontrar tanto en los países con Estado unitario como en los democráticos gobiernos locales fuertes, descentralizados y con sólidos vínculos de representación y de pertenencia cultural en los ciudadanos. Asumiendo este hecho, el federalismo queda así concebido como un catalizador del principio universal que relaciona a los ciudadanos con los gobiernos locales, en la medida en que implica a la democracia ya sus valores políticos, los cuales, a su vez, sí pueden argumentarse como una consecuencia directa de su propia dinámica. Dicho en otros términos, la esencia democrática del federalismo es la que impulsa su principal encuentro con los gobiernos locales. Ahora bien, si las relaciones entre los conceptos fueran "puras", sin mayor interferencia que ellas mismas, podríamos tener una secuencia en espiral entre el federalismo, la democracia y los gobiernos locales, influyéndose recíproca y positivamente; claro está, en el mundo concreto es nula esa posibilidad de relaciones puras, que solamente podemos establecer en el marco de los conceptos.

Federalismo y soberanía

De lo expuesto hasta aquí puede apreciarse que la evolución del concepto de soberanía está asociada directamente con la historia del federalismo, pero además con la evolución del concepto de democracia. 16 Cuando el pueblo es el soberano y asume su capacidad para determinar al Estado ya las Leyes, lo que está sucediendo es una radical inversión de las relaciones entre el Estado y los individuos. Entre los siglos XVII y XVIII, en plena renovación de las ideas políticas y de las instituciones de gobierno, cuando en Europa cundían los cuestionamientos a la monarquía absoluta y se intentaba transitar hacia modelos constitucionales y republicanos, en la práctica todavía existía la subordinación de los individuos al Estado y, más específicamente, al monarca, Como ejemplo extremo citamos la célebre declaratoria absolutista del rey francés Luis XV (1710-1774), quien argumentaba a su persona como fuente de la soberanía y del Estado. L ' état, c ' est moi:

Sólo en mi persona reside el poder soberano, y es exclusivamente gracias a mí que las Cortes reciben su existencia y su autoridad. La autoridad sólo puede ser ejercida en mi nombre… Pues sólo a mí pertenece el poder legislativo… Todo el orden público emana de mí, puesto que yo soy el guardián supremo… Los derechos e intereses de la nación… están necesariamente unidos a mi persona y sólo pueden descansar en mis manos. 17

Desde este contexto político, resulta evidente el revolucionario significado de invertir los términos en la relación entre los individuos -ciudadanos ahora- y el Estado, mediante la redefinición de la soberanía. Como se ha indicado, la primera experiencia que tradujo a las instituciones y al derecho esta inversión del concepto ocurrió con el surgimiento de Estados Unidos, cuya independencia de la Corona británica no sólo marcó el nacimiento de una nueva nación, sino además el comienzo de una nueva práctica del poder político. A partir de entonces, la sociedad, los ciudadanos o el pueblo, fueron quienes determinaban al Estado ya su organización federal. En lo anterior puede resumirse el avance práctico de la democracia que se expresó en el citado ejemplo, sin excluir, por supuesto, que cada nación que siguió la ruta del federalismo resolviera de manera particular la articulación entre estos conceptos, que en la teoría política guardan una estrecha relación.

Lo relevante es que la soberanía como atributo del pueblo es un concepto de una profunda esencia democrática, pues implica el derecho ciudadano (en cuanto sociedad civil) a definir al Estado y a las Leyes. Adicionalmente, el concepto tiene implícita la idea de secularización del Estado, al tener éste su origen en el pueblo, concluyendo así con los pretendidos vínculos divinos que acompañaban al absolutismo monárquico o que legitimaban el poder político. Ahora bien, cabe anotar que si bien la soberanía del pueblo es la forma más democrática del concepto, no es la única vigente. La persistencia de las modernas monarquías constitucionales, entre las cuales incluso hay ejemplos de algunas que transitaron hacia formas federales de gobierno -notoriamente Canadá y, más recientemente, Bélgica-, demuestra que la democracia y la ciudadanía , han podido convivir con conceptos y prácticas políticas que no expresan la radicalidad de la soberanía popular. En todo caso, considerando la experiencia histórica, lo que se puede argumentar es que existe una fuerte tendencia de los sistemas federales a tener su asiento en el concepto de soberanía popular, a la secularización del Estado y, por lo mismo, a reducir las formas de gobierno tradicionales -las monarquías, por ejemplo- a figuras poco más que simbólicas, en caso de persistir.

Si estos rasgos son correctos, la conclusión es que entre el federalismo y la democracia existe una fuerte conexión, tanto conceptual como práctica, especialmente por el intermedio de la soberanía popular, si bien no es ésta el único factor. El federalismo implica a la democracia, aunque la democracia no implica necesariamente al federalismo, como fehacientemente lo muestran los Estados unitarios democráticos. Volveremos sobre este punto posteriormente.

El federalismo y la Constitución permanente del estado

A diferencia de las perspectivas que explican al Estado como una creación perdida en el pasado, como una concesión divina o como una tradición que se remonta al origen de los tiempos, el federalismo tiene un concepto del Estado que supone su determinación permanente. No es algo que se forme de una vez y para siempre; tampoco algo que pueda adquirir independencia por y para sí mismo: explícitamente está encuadrado en un sistema de relaciones que le asigna su forma y contenido, es decir, su organización y poderes específicos.

Con independencia de las particularidades que pueden asumir los sistemas federales, la constante es que suponen un proceso constitutivo del Estado. Este planteamiento resulta claro en las experiencias históricas en las cuales directamente del pacto federal se crea un Estado nacional, como ha sido el caso de algunos países poscoloniales que, al adquirir su independencia, se integran de manera federal; pueden encontrarse estas experiencias en el continente americano 18 y en África 19, remitiéndonos a las más conocidas. En estas situaciones, el surgimiento de la nación, de su forma federal y del Estado nacional transcurren simultáneamente, siendo este proceso una de las facetas del término "constitutivo" al que hemos aludido. En el origen de los Estados federales existe, así, un primer momento de formación del Estado, producto de una determinación que le es externa: el Estado es constituido mediante un pacto o acuerdo entre las partes federadas.

Por otro lado, en experiencias históricas de países unitarios que transitan al federalismo -como Bélgica, recientemente-, el efecto constitutivo del Estado es menos evidente que en la situación descrita arriba, pero igual existe. En estos casos, la evidencia más significativa son los cambios en las constituciones, que pueden reflejarse tanto en reformas parciales como en documentos completamente originales. Lo importante es que el efecto es el mismo: el Estado -ahora federal- también es constituido.

Si se consideran los dos tipos de situaciones, de federalismos que nacen junto con las naciones o de naciones que transitan al federalismo, en el origen de este último se expresa una primera dimensión del efecto constitutivo del Estado, lo cual quiere decir, en los términos empleados previamente, que estamos frente a un Estado acotado, determinado y definido por un proceso y por actores que le son externos: un Estado con poderes delimitados y con mandatos expresos. Ahora bien, sin negar que el momento fundante es esencial en el proceso federal, no agota otra característica igualmente importante del efecto constitutivo: que éste es permanente, continuo a la dinámica de los sistemas federales. No se agota con su génesis.

Lo anterior se debe a que el federalismo es un sistema de relaciones que configuran de manera permanente su estructura dual, entre las partes federadas y el Estado nacional. Debido a esta condición dual del sistema, el Estado nacional nunca puede distanciarse o separarse de las entidades federativas, sean éstas repúblicas, Länders, comunas, cantones o estados. De producirse esa distancia o separación, el federalismo cambiaría su naturaleza; se trataría de otra cosa, menos de un sistema federal 20. Existe entre ambos órdenes una vinculación continua en la cual predomina (o nominalmente debiera hacerlo) la voluntad de las partes federadas y no el Estado nacional resultado de su federación. Es condición esencial del modelo federal que la voluntad de las partes se refleje en la integración de la voluntad general nacional, de manera permanente, es decir, no puede ser que en un tiempo original sí se dé esta integración, y después no. Tampoco puede ser que el Estado nacional adquiera una posición que lo separe de las partes federadas ni, mucho menos, que asuma una posición de dominación sobre éstas. Por estos motivos, en la medida en que la relación federal es permanente, también resulta permanente su efecto constitutivo del Estado.

Los anteriores son los conceptos y relaciones implícitos en el modelo; otra es la dinámica de su práctica, que añade importantes matices y oscilaciones en el tiempo. Al respecto, la experiencia muestra que los gobiernos nacionales tienden a predominar por encima de los gobiernos federados, como ha ocurrido especialmente durante la primera mitad del siglo XX y hasta antes de la dinámica contemporánea de globalización de las relaciones sociales. 21 La experiencia histórica, cabe aclarar, no descalifica o anula los supuestos del modelo, pues también éstos son fuerzas políticas actuantes presentes en la naturaleza del sistema federal. A donde conduce la contradicción es a reconocer que en todo sistema federal coexiste una tensión de variable intensidad entre el gobierno nacional y los gobiernos federados, que a su vez refleja una tensión en la distribución del poder político. Esta relativa inestabilidad es inevitable en el federalismo y sus soluciones prácticas han conducido a escenarios que se reflejan en dinámicas de centralización y de descentralización en la administración pública, o bien en permanentes coordinación, negociación o conflicto entre poderes nacionales y regionales. Estas posibilidades son una parte normal del sistema federal; lo excepcional sería que no existieran.

Cabe aclarar que la inestabilidad relativa no significa crisis, sino variables de interacción, legítimas en la medida en que asumen los canales formales establecidos por el modelo. Precisamente, como parte inherente al federalismo existe una instrumentación formal que regula las relaciones y sus formas, estableciendo límites a ese ambiente interno de inestabilidad relativa, lo cual le impide al modelo sucumbir. 22 Son varios los instrumentos formales que administran la inestabilidad relativa del sistema: el principal es la dinámica de integración de los poderes nacionales -que en particular se refleja e los sistemas electorales-, que permite las partes federadas una posición permanente de representación en los órgano nacionales. Destaca como instancia común el Poder Legislativo y su composición bicameral, en donde la representación de las partes federadas adquiere mayor relevancia, como ocurre en los senados. Entre los recursos adicionales se encuentran las reformas a la Constitución general , que supone la aprobación de las entidades federadas, así como determinadas políticas –como reformas fiscales o programas de implicaciones etnolingüísticas, por ejemplo- cuyos efectos las obliga a se negociadas con las entidades. Y, finalmente, entre los instrumentos de interrelación cotidiana se encuentran los recursos de coordinación intergubernamental, que permanentemente reflejan los equilibrios entre las dinámicas nacionales y los requerimientos específicos de las partes federadas.

La Evolución del Proceso de Descentralización en México

Marco conceptual

Federalismo o Descentralización

El principio del Federalismo fue adoptado desde la primera Constitución Política de México en 1824 y refrendado en la actual, promulgada en 1917.

*Causas del Federalismo

Como respuesta a diversas tendencias separatistas en el territorio nacional.

*Configuración del Federalismo

El Sistema Político Mexicano se configura en las décadas posteriores a la Revolución, donde un partido hegemónico en el poder, mantenía un control casi absoluto de las instituciones políticas, imponiendo un gran centralismo sobre los tres niveles de gobierno.

"Programa de descentralización de la Administración Pública Federal"

Instituido en 1984 por el presidente Miguel de la Madrid, cuyos objetivos estaban más dirigidos hacia el control territorial y adopción de funciones, que al traspaso de poderes a otros niveles de gobierno.

Desarrollo y avance de la descentralización en México

La creciente competencia electoral entre tres partidos (PRI, PAN y PRD), ocasionó que en los años 90, muchos Estados y municipios fueran gobernados por candidatos del PAN y PRD, generando un elevado grado de debate político sobre sus intereses territoriales y exigiendo un cierto espacio de poder en el conjunto del estado.

*Sexenio 1982-1988

La capacidad de control del centro se refuerza y los recursos a Estados y municipios continuaban siendo bastante reducidos, a pesar de la creciente presión de los partidos de oposición.

*Sexenio 1988-1994

A partir de 1989 el gobierno impulsó un programa de desarrollo y lucha contra la pobreza: "Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL", que no contribuyó mucho pero si fue un estímulo para la autonomía local. El Mayor avance de la descentralización se manifestó en 1992, con la transferencia completa de los servicios educativos a los Estados por parte del gobierno central, excepto en el Distrito Federal, mediante el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal y la Ley General de Educación. La transferencia fue de recursos, responsabilidad sobre la gestión de los presupuestos, instalaciones, etc.; manteniendo la SEP un papel regulador. También en el campo de la salud se inició un proceso de descentralización limitado que sólo alcanzó a 14 Estados de la República Mexicana.

*Desarrollo Regional y Desconcentración Industrial

A partir de los años 70 con algunos intentos de desarrollo regional y desconcentración industrial, durante las administraciones del Lic. Luis Echeverría Álvarez y del Lic. José López Portillo.

*Primeros Síntomas de la Descentralización

A finales de los años 80, partidos de oposición empezaron a obtener algunas victorias (PAN, PRD) rompiendo con el excesivo control del centro.

*Sexenio 1994-2000

La iniciativa "Nuevo Federalismo" contempló un conjunto de acciones más decididas y muy especialmente el nivel estatal, se realizaron importantes traspasos de competencias y recursos en las áreas de salud, desarrollo social, educación, lo que produjo que en corto tiempo se duplicaran o triplicaran los recursos financieros y humanos que gestionaban a los Estados, produciendo una dinámica y cambio acelerado sobre las políticas y administración de los Estados, sin embargo aún cuando los Estados han adquirido nuevas funciones, no significa que haya crecido en forma significativa su capacidad para tomar decisiones, dado que los recursos que han recibido son insuficientes, aunado a esto, el gobierno federal mantiene mediante numerosos controles e incentivos una dirección muy precisa de las políticas descentralizadas.

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824)

Ley fundamental aprobada por el congreso constituyente de octubre de 1824 y publicada el día cinco del mismo mes. La elaboró el congreso constituyente que inició sus trabajos en noviembre de 1823. Tuvo como antecedente la carta de Cádiz, el plan de Iguala y los tratados de Córdoba, el reglamento político provisional del Imperio y el acta constitutiva de la Nación mexicana del 31 de enero de 1824. La Constitución de 1824 estuvo vigente hasta 1835, cuando fue suplantada por el proyecto de bases para la nueva Constitución, al año siguiente por las bases y Leyes constitucionales de la república mexicana (las siete Leyes) y en 1843 por las bases de organización política de la república mexicana (bases orgánicas). Se reestableció parcialmente en 1846 y con el añadido del acta de reformas propuesto por Mariano Otero entró cabalmente en vigor en mayo de 1847. En 1853 Santa Anna la desconoció de hecho al promulgar las bases para la administración de la república y diversos decretos. Al triunfo de la revolución de Ayutla, en 1855, la norma de 1824 cobro de nuevo vigencia, si bien al año siguiente el presidente Comonfort emitió un decreto que contenía el estatuto orgánico provisional que regiría en espera de que el congreso constituyente reunido a partir de febrero de 1856 aprobara una nueva Constitución.

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)

Ley fundamental aprobada y jurada por el congreso constituyente de 1856-1857 y por el presidente Ignacio Comonfort el 5 de febrero de 1857 y promulgada el 11 de marzo del mismo año. Se elaboró sobre un proyecto presentado por Ponciano Arriaga, José María del Castillo Velasco, José María Cortes, León Guzmán, José María Mata y Mariano Yáñez. Los conservadores se negaron a aceptar la nueva Constitución y Comonfort la desconoció en diciembre de ese año, al dar un golpe de estado y encarcelar a diversos ciudadanos, entre ellos Benito Juárez, presidente de la suprema corte a quien formalmente correspondía la presidencia en un caso semejante. Al fracasar su golpe, Comonfort huyó y Juárez, en libertad, ocupó el poder ejecutivo, mientras los conservadores designaban a Zuloaga como presidente. Acosada la capital por los reaccionarios, Juárez, con la legitimidad constitucional, inició su presidencia itinerante en enero de 1858. Durante la guerra de los tres años y durante la intervención francesa y el imperio haría valer la carta de 1857. Al triunfo republicano continuo en vigor y formalmente lo estuvo hasta 1917, en que diversos planes y pronunciamientos modificaron de hecho. Al reunirse el congreso constituyente de 1916-1917, Carranza intentó mantener esta Constitución con algunas reformas, pero los diputados, si bien la tomaron como base, elaboraron una norma fundamental distinta.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)

Ley fundamental actualmente en vigor, aprobada, firmada y jurada por el congreso constituyente por Venustiano Carranza, en su calidad de primer jefe del triunfante ejército constitucionalista, el 31 de enero de 1917. Fue promulgada el 5 de febrero y tuvo vigencia a partir del primero de mayo del mismo año. Se elaboró con base en un proyecto presentado por Venustiano Carranza que era apenas un conjunto de reformas a la carta de 1857, de la que efectivamente conservó muchos rasgos. Sin embargo, según los juristas es un documento distinto en el que se matiza el liberalismo del documento anterior con la introducción de los derechos sociales, la cual se debió a las intervenciones de la llamada ala izquierda del constituyente, en la cual participaron Heriberto Jara, Luis G. Monzón, Fransico J. Múgica, Héctor Victoria, Esteban Baca Calderón, Alfonso Cravioto, Froylan G. Manjarrez y otros legisladores calificados de socializantes. La Constitución de 1917 ha sido reformada aproximadamente 500 veces en sus 87 años de vigencia.

Orígenes del presidencialismo

La ruptura Calles-Cárdenas

Un nuevo estilo de gobernar se impuso al llegar Lázaro Cárdenas a la silla presidencial. Ya desde la campaña política, pero sobre todo a partir del 1 de diciembre de 1934, día de la toma de posesión, prevaleció una forma inédita de ejercer el poder político por parte del Ejecutivo. En efecto, inspirado en una austeridad republicana, acorde con un país de enormes desigualdades y carencias, el primer mandatario ordenó cuestiones como la eliminación del boato en las ceremonias oficiales, el cambio del ostentoso frack por el uso de un traje sencillo, la edificación de Los Pinos como la nueva casa presidencial en sustitución del fastuoso Castillo de Chapultepec, la reducción del sueldo del Presidente a la mitad de lo estipulado oficialmente, la clausura de los casinos (algunos de los cuales pertenecían a su antecesor, Abelardo Rodríguez) y, sobre todo, la práctica cotidiana de recibir en Palacio Nacional a obreros y campesinos durante una hora diaria para atender sus quejas y oír sus puntos de vista.

Dos factores de gran relevancia precipitaron el enfrentamiento político entre Calles y Cárdenas, los hombres más poderosos del país, generándose así una conflictiva sociopolítica mayúscula cuyo desenlace histórico dio origen al sistema presidencialista mexicano. En el primero de ellos, concerniente a la reactivación del problema religioso, salió a relucir la pintoresca figura de Tomás Garrido Canabal, quien había mantenido un cacicazgo de corte militarista por más de diez años en Tabasco. En efecto, aliado y solapado con y por los callistas, Garrido aprovechó su inmenso poder como gobernador del estado para impulsar en él un proyecto de sociedad cuyos ejes programáticos fueron: la organización paramilitar y corporativa de 50 mil "camisas rojas", ejecutores y portavoces del radicalismo anticlerical; el combate a la Iglesia y a la religión católicas a través del ejercicio directo de la violencia en contra de sus representantes, sus mitos e instituciones; la persecución de los vicios y costumbres de ocio de los tabasqueños mediante la destrucción de las tabernas y las casas de juego; la construcción masiva de escuelas, granjas agrícolas, brigadas culturales, fiestas deportivas y rurales (se sustituyó el santoral cristiano por un culto pagano en honor a los productos agrícolas regionales) y la centralización y el control político de los sindicatos, los cuales quedaron bajo la batuta del Estado garridista. Este experimento social sui géneris, de fuerte inspiración fascista, no tuvo mayores coincidencias con las experiencias izquierdistas de Yucatán, Veracruz y Michoacán, pues Garrido, aunque compartía el anticlericalismo de los radicales de izquierda (Alvarado, Carrillo Puerto, Tejeda, Cárdenas), jamás llevó a la práctica un programa de socialización o distribución de la propiedad agrícola y más bien se opuso al reparto ejidal, al tiempo que se convertía él mismo en próspero terrateniente. Garrido Canabal, hombre dogmático y megalómano, utilizó a sus "camisas rojas" para construir un gobierno autocrático que no sólo no permitía las libertades democráticas esenciales (de expresión, organización y disidencia), sino que recurría cotidianamente a la violencia (asesinatos, torturas y cárcel) en contra de sus opositores con tal de mantener y ampliar su poder absoluto en Tabasco.

A diferencia de Calles y Cárdenas (quien, como gesto simbólico, votó por el tabasqueño en los comicios presidenciales de 1934), Múgica nunca simpatizó con Garrido Canabal. Al contrario, muy pronto se percató de la personalidad autoritaria y arbitraria de aquel joven que conoció en 1915, durante su breve gestión administrativa en ese estado, y el cual devino en un cacique cuyos proyectos sociales eran sólo un subterfugio para encubrir el culto a su personalidad. Las escasas afinidades políticas entre ellos, por ejemplo, la aversión al alcoholismo, palidecieron ante el rechazo moral que sentía el michoacano por un individuo egocéntrico y protofascista como el secretario de Agricultura. Ciertamente, Francisco José fue siempre un hombre de ideas radicales, pero jamás en su vida recurrió al asesinato o a la persecución violenta de sus opositores políticos; antes al contrario, se mostró tolerante y capaz de llevar larga y profunda amistad con personas ajenas por completo a su concepción del mundo, como fueron los casos del doctor Guiza y Acevedo y de Brito Foucher. Este último, por cierto, se convirtió en el principal rival político de Garrido Canabal y, en su calidad de líder del movimiento antigarridista, recibió generoso auxilio del general michoacano cuando organizó las expediciones que salieron de la ciudad de México con el objetivo de combatir la estructura caciquil de poder en Tabasco. Múgica, no hay duda, fue un individuo poco flexible en términos ideológicos, demasiado rígido en sus convicciones políticas, proclive incluso a la intransigencia, pero nunca infringió las Leyes que él mismo ayudó a forjar durante las jornadas constitucionales de 1917, las cuales, entre otras cosas, garantizaron la libertad de culto y creencias.

Sorprendido ante la creciente autonomía política mostrada por Cárdenas, el jefe máximo utilizó otra vez el conflicto religioso como arma para debilitar al Presidente en turno y acrecentar su propio ascendiente político. En esta perspectiva, nada mejor que recurrir a Garrido Canabal, quien trasladó a sus "camisas rojas" de Tabasco a la ciudad de México, y comenzó, ya como secretario de Agricultura, una cruzada anticatólica mediante la organización de mítines desfanatizadores afuera de las iglesias y la escenificación de los "sábados rojos" en Bellas Artes con el fin de propagar el ateísmo. Nuevamente el clero se sentía provocado y hostilizado por el régimen, y esto ocurría en un contexto político altamente conflictivo que estaba a punto de rebasar a un Ejecutivo tan novel como don Lázaro. El incidente que produjo la crisis final ocurrió el domingo 30 de diciembre, al momento en que los feligreses católicos salían de misa matutina verificada en la parroquia de Coyoacán. Un contingente numeroso de "camisas rojas", que siempre portaban armas, comenzó la andanada de injurias y admoniciones contra los fieles, quienes respondieron a su vez agrupándose y revirtiendo los insultos. A poco, los denuestos no bastaron y se pasó a la violencia física directa: primero fueron las piedras y los golpes, más tarde, embozados en la trifulca, salieron los disparos y cayeron seis católicos sin vida. Del otro lado, un joven radical que llegaba tarde a la reunión y vestía el uniforme de los "rojos" se convirtió en víctima fácil de la venganza de la enardecida masa católica, la cual persiguió por toda la plaza a sus contrincantes antes de que éstos encontraran refugio bajo los muros de la delegación de Coyoacán, dirigida en ese entonces por un funcionario garridista.

Luego de los respectivos funerales, con multitudes de ambas partes culpándose mutuamente y clamando justicia, Cárdenas volvió a mostrar sus dotes de gran estratega político: ordenó al procurador de Justicia el arresto de 40 "camisas rojas", deslindó a su gobierno y al PNR de los funestos acontecimientos, y poco a poco fue tejiendo los hilos que conducirían hacia una progresiva conciliación política con la Iglesia católica, a la cual no podía ni quería tener como enemiga por culpa del anticlericalismo dogmático de los callistas y garridistas. Para concluir de tajo con el asunto, en un conflicto que se prolongó hasta el mes de junio, el Presidente no sólo pidió a Garrido Canabal su renuncia a la Secretaría de Agricultura sino que lo obligó a exiliarse en Costa Rica. La exitosa maniobra política del mandatario se completó con dos disposiciones adicionales: primero, en lugar de Garrido fue designado Saturnino Cedillo (a quien Cárdenas quería tener apaciguado y bajo control integrándolo al gabinete presidencial), famoso tanto por su conservadurismo como por su actitud de brindarles protección en San Luis Potosí a los católicos perseguidos; y, segundo, con el propósito de erradicar el peligro de un futuro resurgimiento político de los garridistas en su zona de influencia, nombró a un incondicional suyo, el general Miguel Henríquez Guzmán, como comandante militar de Tabasco.

La extraordinaria agitación huelguística de los obreros se convirtió en el segundo factor que desencadenaría la lucha por el poder entre Calles y Cárdenas. En efecto, si consideramos que durante 1928 ocurrieron sólo siete huelgas en el país y que en el transcurso del gobierno de Abelardo Rodríguez apenas si despuntó el sindicalismo proletario, resultan explicables entonces las manifestaciones de alarma de don Plutarco, de los políticos conservadores y de la clase empresarial ante las 642 huelgas obreras que se sucedieron a lo largo de 1935. El presidente Cárdenas, por el contrario, vio con buenos ojos la efervescencia y combatividad política que mostraron los trabajadores al inicio de su sexenio, particularmente los sindicatos de telefonistas, mineros, textiles, petroleros, electricistas y ferrocarrileros. En vez de sentirse acosado e intimidado por las protestas obreras, el joven mandatario les abrió un espacio favorable y hasta las incentivó desde la cúspide del Poder Ejecutivo. Tres razones de orden político le impelían a proceder de esa manera: 1) sólo mediante la movilización político-sindical podía generarse un clima propicio para lograr el objetivo estratégico de unificar al sector obrero en una central de trabajadores; 2) el enfrentamiento legal entre los obreros y la patronal conduciría a un cambio sustantivo en las reglas del juego prevalecientes en el proceso productivo, fomentándose así la conquista de mayor justicia social para los asalariados; y 3) al conseguirse por fin la organización y unificación de la clase trabajadora nacional, subordinada únicamente al poder del Presidente, éste podía utilizarla como un instrumento de fuerza en beneficio de su política populista y en contra de los enemigos potenciales y reales del Plan Sexenal: los callistas, las fuerzas pro patronales externas e internas y la derecha política en general.

Sin contar con la lucidez política que lo había caracterizado a lo largo de su vida, el general Calles no supo reconocer que ya no tenía el poder incontestable de antes y que Cárdenas no se parecía en nada a Ortiz Rubio, así que el sonorense cometió la torpeza de concederle una entrevista al senador Ezequiel Padilla, partidario suyo, por medio de la cual criticó la política "obrerista" de Cárdenas y, denostando a los trabajadores y a sus líderes, pretendió erigirse como el sujeto capaz de "señalar los rumbos" que debía tomar el país. El célebre texto donde don Plutarco desafiaba al Presidente se publicó el 11 de junio en Excélsior y El Universal (Cárdenas impidió que también fuera publicado en El Nacional), y generó un escándalo en las altas esferas del poder, así como numerosas adhesiones políticas al todavía jefe máximo por parte de las fuerzas más conservadoras del régimen. De inmediato Cárdenas comprendió la magnitud del dilema que tenía que dirimir: convertirse en un pelele más en la historia del maximato o, por el contrario, asumir el control total de su gobierno y ejercer la potestad presidencial.

Los tiempos políticos que corrían eran muy distintos a los años dorados del callismo y en la silla presidencial estaba ahora un hombre que había aprendido la real politik precisamente de los sonorenses, así que Cárdenas, a mediados de junio de 1935, se encontraba perfectamente listo para enfrentarse con éxito al individuo al que le debía su carrera como militar y político. Se trataba de una contienda de poder y por el poder donde Cárdenas no sólo se jugaba el honor y su futuro como político sino que, principalmente, se ponía en predicamento la función constitucional del Presidente como representante de la nación.

El mismo 11 de junio, por la noche, Cárdenas comenzó una fulminante contraofensiva para liquidar al maximato. Su primer paso fue la destitución del general Matías Ramos como presidente del PNR, cargo en el cual designó a Emilio Portes Gil, hombre habilidoso y distanciado de don Plutarco, quien le sería de gran utilidad en su estrategia de desmontar a la brevedad posible la maquinaria callista enquistada en el partido oficial. El siguiente paso fue más certero y eficaz: el día 14, convocados al Palacio Nacional, solicitó la renuncia en pleno del gabinete presidencial, deshaciéndose de un solo golpe de todos los funcionarios que no le eran fieles. El día 17, como tercer paso, designó al nuevo equipo gubernamental compuesto exclusivamente por cardenistas y uno que otro enemigo de Calles: en Gobernación a Silvano B. González; en Relaciones a Fernando G. Roa; en Hacienda a Eduardo Suárez; en Educación a Gonzalo Vázquez Vela; en Guerra y Marina a Andrés Figueroa; en Economía a Rafael Sánchez; en Agricultura a Saturnino Cedillo; en Comunicaciones a Francisco J. Múgica, en Trabajo a Jenaro Vázquez; en el Departamento Agrario a Gabino Vázquez y en el Distrito Federal a Cosme Hinojosa. Ciertamente no había muchas figuras descollantes en este nuevo gabinete, pero lo relevante del caso es que todos ellos obedecían únicamente órdenes presidenciales, y de nadie más. Para complementar su hábil maniobra encaminada a deshacerse de enemigos políticos, Cárdenas utilizó el recurso del "exilio diplomático" y con este propósito nombró a Pérez Treviño y a Puig Casauranc como embajadores de México ante España y Argentina, respectivamente.

Sorprendidos y apesadumbrados, los políticos callistas recién destituidos, encabezados por Juan de Dios Bojórquez, se dirigieron presurosos a Cuernavaca con objeto de pedir auxilio y recibir las directrices de don Plutarco, quien ya para entonces se había percatado que no tenía fuerza política suficiente como para revirar la embestida cardenista en su contra. Luego de lamentar los hechos y conminar a sus visitantes a aceptar la funesta realidad, Calles tomó el avión que el día 18 de junio lo conduciría a su residencia norteña y, enseguida, a su primer exilio en Estados Unidos. El Presidente sabía que su triunfo en este primer enfrentamiento había sido respaldado tanto por los obreros, agrupados en el flamante Comité Nacional de Defensa Proletaria, encabezado por Lombardo Toledano, así como por las Ligas Agrarias dirigidas por Graciano Sánchez. Y no obstante que en esta coyuntura política los comunistas lanzaron su equívoca consigna "ni con Calles ni con Cárdenas", rápidamente se fue conformando entre los trabajadores y en el Parlamento un nuevo bloque político de izquierda en apoyo a la política progresista del general de Jiquilpan. En su primer informe de gobierno, el 1 de septiembre, Cárdenas reiteró enfáticamente que él era el único responsable de la marcha política y social de la nación.

Detrás del triunfo intempestivo del Presidente, convertido ya en un maestro consumado de la política maquiavélica, encontramos una compleja red de poderes que Cárdenas fue urdiendo paso a paso y con vista al fatal choque definitivo y definitorio entre él y su antiguo jefe. Esta fina estrategia para reforzar la batuta presidencial se puso en marcha desde la misma toma de posesión y apuntó sus esfuerzos, por un lado, hacia un progresivo y férreo control del aparato de Estado por parte del Ejecutivo, y, por el otro, a la movilización política de los trabajadores en apoyo del proyecto populista y justiciero del mandatario.

Fueron varias las líneas maestras utilizadas en esta disputa por el poder. En relación con el sector policíaco-militar, Cárdenas mostró su astucia desde el primer momento al poner a un fiel y afín amigo suyo, Heriberto Jara, como inspector general del Ejército, puesto capital desde donde se controlaban y centralizaban los recursos, los armamentos y el funcionamiento general de las jefaturas militares. Con sigilo pero sin que le temblara la mano, paulatinamente ordenó la remoción de todos los jefes de operaciones militares cercanos a Calles (en Sonora, Jalisco, Guanajuato, Durango y Coahuila), al tiempo que los fue sustituyendo por oficiales jóvenes sumisos a la investidura presidencial. Entre 1935 y 1938 ocurrió una renovación radical del viejo Ejército Federal a consecuencia, precisamente, de que una buena parte de la cúpula castrense se encontraba expulsada, con licencias forzosas, o "puestos a disponibilidad". Al conformarse el nuevo gabinete salió de la Secretaría de Guerra el callista Pablo Quiroga y se puso en su lugar a Andrés Figueroa, quien, a su vez, designó como subsecretario a Manuel Ávila Camacho, uno de los militares más allegados a Cárdenas. De la misma manera y por la misma razón, luego de la crisis de junio, se destituyó a Eulogio Ortiz como jefe de la Policía y se nombró en ese puesto a Vicente González. Para redondear su control político del aparato represivo del Estado, Cárdenas presentó al Congreso de la Unión una iniciativa de Ley para reformar la organización del Poder Judicial; con la propuesta de marras se suprimió la inmovilidad de los magistrados de la Corte y se instituyó una gestión de sólo seis años en el cargo. Esta postura acarreaba una riesgosa pérdida de la autonomía de los jueces, dada la injerencia implícita o explícita que se adjudicó el Ejecutivo al momento de la postulación de los nuevos ministros.

Respecto de la maquinaria política partidaria, Cárdenas, no obstante la oposición de Múgica en este punto, tuvo la brillante idea de nombrar como presidente del PNR a Portes Gil, el hombre ideal en el momento ideal, para que se hiciera cargo de sustituir a todos los candidatos de filiación callista por otros que no tuvieron relación con don Plutarco. La maniobra presidencial para liquidar al callismo no se detuvo ahí, en depurar las nuevas candidaturas a los cargos públicos, sino que utilizó con suma frecuencia ese recurso extremo y supremo del Ejecutivo consistente en declarar desaparecidos los poderes estatales. Así entonces, y mientras existieron reminiscencias del jefe máximo, en 14 estados de la Federación se nulificaron las elecciones, se concedieron licencias forzosas y se decretó la desaparición de poderes. Particularmente sonados fueron los casos de Coahuila, Guanajuato y Nuevo León (donde se declaró nulo el triunfo electoral de Plutarco Elías hijo).

En esta tarea en pos de fortalecer el poder presidencial, Cárdenas jugó sus cartas en varios frentes: procuró la buena relación diplomática con Estados Unidos; estableció una eficaz alianza política con los generales Almazán y Cedillo, y se aseguró del apoyo de los trabajadores organizados. Pero le faltaba aún hacerse de la hegemonía en el Parlamento, uno de los últimos reductos de poder de los callistas. La oportunidad de crear una mayoría izquierdista en las cámaras se le presentó al Presidente el 11 de septiembre de 1935, cuando, por motivos todavía no esclarecidos, sobrevino un zafarrancho en el interior del Congreso que dejó un saldo de dos diputados cardenistas muertos. Con este trágico incidente pesando en el ambiente, no le fue difícil a Cárdenas promover el desafuero de 17 diputados, todos ellos integrantes del bloque político conservador. El proceso referido fue precipitado y tuvo su nota absurda pues dos de los inculpados, José Huerta y Naguib Simón, ni siquiera se encontraban presentes el día de la balacera. Más tarde, con motivo de la convulsión política surgida a raíz del regreso a México de Calles, cinco senadores callistas también serían desaforados bajo acusación de "incitación a la rebeldía y maniobras sediciosas".

Fue precisamente el retorno de Calles al país, el 13 de diciembre de 1935, el suceso que abriría las puertas al segundo y definitivo enfrentamiento entre el sonorense y el michoacano. Don Plutarco regresaba a la ciudad de México procedente de San Diego, California, acompañado por Luis N. Morones, con temple combativo y renovados bríos, dispuesto a luchar en contra del comunismo que según él estaba representado por el propio Presidente. Al arribar al aeropuerto fue recibido por connotados políticos y militares que encarnaban la élite del poder callista y el más furibundo de los anticardenismos: Joaquín Amaro, Miguel Medinaveytia, Riva Palacio, Pérez Treviño, Luis León y Melchor Ortega. Luego de ofrecer declaraciones altisonantes y bravuconas, el otrora jefe máximo fue conducido a su residencia resguardado por una ostentosa caravana de 50 autos y camiones repletos de incondicionales.

Al momento de ocurrir el desembarco de Calles, Cárdenas ya estaba prevenido por sus informantes acerca de las labores subversivas del general José María Tapia y de las intrigas sediciosas de Melchor Ortega, quienes actuaban bajo las órdenes de don Plutarco, así que procedió con prontitud y eficacia para liquidar los bastiones del callismo y salvar la potestad del Presidente. La contraofensiva del michoacano mostró, una vez más, sus excelsas dotes como político maquiavélico avezado en el arte de "conseguir y conservar el poder". El 14 de diciembre, acusados de agitación y rebeldía, fueron desaforados cinco prominentes senadores callistas. Al siguiente día, bajo el mismo cargo, aconteció el cese fulminante de Joaquín Amaro como director de Educación Militar y de Manuel Medinaveytia como jefe de la Primera Zona Militar. El 16 del mismo mes, el Senado de la República aprobó la iniciativa presidencial para desconocer los poderes en los estados de Sonora, Sinaloa, Guanajuato y Durango, reemplazando a los gobernadores respectivos por gente sin mácula callista y allegada a la nueva clase política. Y el 22 de diciembre, en contundente respuesta a las declaraciones ofrecidas el 18 a la prensa estadounidense por don Plutarco, se verificó una manifestación de 30 mil obreros frente a Palacio Nacional, cuyo propósito era brindar a Cárdenas el respaldo político de los trabajadores del país, agrupados en el Comité de Defensa Proletaria, quienes aprovecharon el magno desfile para exigir la expulsión del país de Calles y Morones. Gracias a esta fulminante respuesta, que incluyó la amenaza de abrir una investigación en torno de la riqueza personal de Calles y su participación intelectual en la muerte de Álvaro Obregón, el callismo quedó sin aliento vital. En efecto, luego de estos certeros golpes de diciembre, toda la estructura política erigida durante el maximato quedó herida de muerte. De manera intempestiva, legisladores, gobernadores, presidentes municipales, los jueces y el aparato policíaco-militar, es decir, la base misma del Estado político, sufrió una transmutación radical y pasó de callista a cardenista. El poder, desde entonces, ya no residiría en la figura de un jefe o caudillo, sino en aquél que ocupara la silla presidencial.

Faltaba, sin embargo, el golpe de gracia. A principios de abril de 1936, los servicios de Inteligencia informaron a Cárdenas acerca de las recientes maniobras de los callistas para reagruparse y salir de nuevo a la palestra política. Sin duda, la vieja clase política callista no lograba resignarse a permanecer al margen del poder. El día 5, en un acto de provocación terrorista, ocurrió la voladura del tren de pasajeros que se dirigía a Veracruz, a resultas de lo cual murieron trece personas y otras dieciocho quedaron heridas. El Presidente no podía ni debía tolerar tamaño desafío a su liderazgo político. Comprendió al instante que aún le restaba una última medida para erradicar por completo cualquier futuro resurgimiento de las huestes callistas: no el asesinato sino la expulsión de Calles del territorio nacional. Para evitar que se presentara un escándalo a la hora de ejecutar tal acción, don Lázaro envió a Francisco J. Múgica -hombre de su absoluta confianza y de un valor a toda prueba- como emisario de la orden de marras. El general de Tingüindín, que tenía cuentas pendientes con los sonorenses, se apersonó en la residencia de don Plutarco y le expuso la necesidad de que, por habérseles comprobado actos conspirativos, él y otros de sus cómplices tenían que abandonar el país. Calles, sorprendido y todavía confuso, arremetió contra la disposición presidencial y soltó una perorata ofensiva hacia el gobierno cardenista, imposibilitándose con ello la tarea de Múgica consistente en persuadir a Calles de pactar la salida en buenos términos. Ante la airada negativa de don Plutarco a aceptar la situación, Múgica no insistió más y se dirigió a rendirle informes al Presidente. A la noche siguiente, cumpliendo nuevas instrucciones del Ejecutivo, Francisco José volvió a visitar al general Calles, pero esta vez ya no con la intención de llegar a un pacto político de caballeros con el ex mandatario, sino para informarle de la inminencia de su expulsión. Más tarde, a eso de las 22 horas del mismo día, el general Rafael Navarro Cortina, jefe de la guarnición de la plaza, se presentó al domicilio de Anzures para reiterarle a don Plutarco la orden en curso, la cual se haría efectiva a la mañana siguiente. El ex jefe máximo, quien ya estaba en pijama y leía Mi lucha de Hitler, se enteró también de que su casa era resguardada por contingentes militares que hacían imposible cualquier intento de escapatoria. En la madrugada del 10 de abril, en un operativo preciso y concertado, el general Calles, Luis N. Morones, Melchor Ortega y Luis León fueron sacados de sus respectivas casas por agentes policíacos y conducidos con suma rapidez al aeropuerto internacional. A las ocho horas de la mañana, luego que salió al destierro la cúpula callista, la nación se despertó con la novedad de que una época política muy distinta había nacido con la muerte definitiva del maximato: el presidencialismo.

Y mientras el general Calles, derrotado y resentido, despotricaba en Estados Unidos contra el "comunismo" que imperaba en México, Cárdenas, dueño y señor de la escena política, se dio el lujo de, al mismo tiempo que fortalecía y legitimaba la figura presidencial, comportarse como un estadista magnánimo. En efecto, a través de un decreto del Ejecutivo a efectos de conseguir la reconciliación nacional, el Poder Legislativo aprobó otorgar una amnistía a todos los políticos que permanecían en el exilio. Gracias a esta iniciativa, generosa y pragmática a la vez, pudieron regresar al país personalidades de la talla de José Vasconcelos, José María Maytorena, Adolfo de la Huerta, J. Prieto Laurens, Pablo González, Enrique Estrada, Gilberto Valenzuela, Porfirio Díaz Jr., Francisco Manzo, Zubaran Campany, Gonzalo Escobar y un largo etcétera. Todos estos sujetos, dato curioso, fueron vencidos en la arena política o militar por la mancuerna Obregón-Calles durante las terribles disputas por el poder que proliferaron en el transcurso de la revolución y la posrevolución

Facultades del presidente

Según el artículo 89 de nuestra Constitución nos dice:

ARTICULO 89. LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE SON LAS SIGUIENTES:

I. Promulgar y ejecutar las Leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;

II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de hacienda y, nombrar y remover libremente a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no este determinado de otro modo en la Constitución o en las Leyes;

III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del senado;

IV. nombrar, con aprobación del senado, los coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, y los empleados superiores de hacienda.

V. Nombrar a los demás oficiales del ejercito, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo a las Leyes.

VI. preservar la seguridad nacional, en los términos de la Ley respectiva, y disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.

VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76;

VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos mexicanos, previa Ley del congreso de la unión;

IX. Designar, con ratificación del senado, al procurador general de la republica;

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del senado. En la conducción de tal política, el titular del poder ejecutivo observara los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacifica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales;

XI. Convocar al congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la comisión permanente;

XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones;

XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación;

XIV. Conceder, conforme a las Leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el distrito federal;

XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la Ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria;

XVI. Cuando la cámara de senadores no este en sesiones, el presidente de la republica podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la comisión permanente;

XVII. DEROGADA.

XVIII. Presentar a consideración del senado, la terna para la designación de ministros de la suprema corte de justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio senado;

XIX. DEROGADA.

XX. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.

Facultades constitucionales del presidente

El presidente como legislador

El artículo 49 de la Constitución y como excepción al principio de división o separación de poderes que consagra, establece que únicamente en los dos casos a que nos vamos a referir, el congreso de la unión puede conceder facultades extraordinarias al ejecutivo federal para legislar, o sea, que en ellos este puede fungir como legislador.

El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artículo 29 constitucional, es decir, cuando se presenta una situación de emergencia en la vida institucional normal del país, provocada por las causas que el propio precepto prevé. Previa la suspensión de garantías el congreso de la unión puede otorgar al presidente de la república autorización para tomar las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a dicha situación; y es obvio que tales medidas no sólo pueden ser de carácter administrativo, sino legislativo. En esta hipótesis, el ejecutivo federal se convierte en legislador extraordinario con capacidad por sí mismo, sin la concurrencia de ningún otro órgano del estado, para expedir Leyes, o sea, normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo que se llama "legislación de emergencia" con vigencia limitada a la duración o subsistencia de la situación anómala o emergente.

El segundo de los casos apuntados estriba en que el congreso puede conceder al presidente de la república facultades extraordinarias para legislar conforme lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución, esto es, para expedir Leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tarifas de exportación e importación, que restrinjan o prohíban las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, "a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país". A través de esta última expresión, la disposición constitucional que comentamos, sino se interpreta restrictivamente, en el sentido de que sólo debe regir en el ámbito económico que implica su materia de regulación, podría significar el quebrantamiento del principio de división de poderes, pues daría lugar a que el congreso de la unión otorgara facultades extraordinarias el ejecutivo federal predicar Leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio" para el país, lo que convertiría al presidente de la república en un legislador con facultades dilatadísimas que no se compadecen con dicho principio. El propósito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los objetos económicos que la misma disposición constitucional señala, ya que estos implican su causa final, fuera de la que no tendría justificación ni legitimación alguna.

Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en los casos apuntados, el presidente puede expedir Leyes, también la Constitución lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervención del congreso, para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales" por el dueño del terreno donde broten, así como para establecer zonas vedadas respecto de dichas aguas y de las de propiedad nacional (artículo 27 constitucional párrafo quinto). La citada reglamentación inconcusamente debe contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurídicos abstractos, impersonales y generales llamados "Leyes", debiéndose contraer estrictamente el cuadro normativo de éstas al alcance constitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en el supuesto de que los rebasara, se invadiría por el presidente la órbita competencial del congreso de la unión, órgano que tiene la atribución para legislar "sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal" (artículo 73 fracción XVII). Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en contradicción; sin embargo, la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que las consagran las enmarcan claramente evitando su interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extracción y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares expediendo las Leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en relación con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a éstas sólo puede establecer zonas vedadas. Por el contrario, el congreso tiene facultad, conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase del Leyes sobre "aguas de jurisdicción federal", es decir, distintas de las que protegen predios pertenecientes a sujetos diversos de la nación, cuya propiedad hidrológicas establece en el párrafo quinto del artículo 27 de la Ley Suprema.

El presidente como colaborador en el proceso legislativo.

Tres son los actos jurídicos-políticos mediante los cuales el presidente de la república interviene en el proceso de la elaboración legislativa, a saber: la iniciativa, el veto y la promulgación.

El primero de ellos (la iniciativa) entraña la facultad de presentar proyectos de Ley ante cualquiera de las cámaras que componen el congreso de la unión, para que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por éste como ordenamientos jurídicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las Leyes vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho congreso o de la que tiene como legislatura local para el distrito federal. Asimismo, implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a efecto de que, previas aprobación por el congreso de la unión, se incorporen a la Ley fundamental de conformidad con lo establecido en el artículo 135.

La facultad de iniciar Leyes que el artículo 71, fracción I, de la Constitución, otorga al presidente de la república siempre se ha estimado como un fenómeno de colaboración legislativa del ejecutivo para con los órganos encargados de su expedición. En México todas las constituciones que han regido lo previeron, pues se ha considerado con toda justificación que es dicho funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa, está en contacto con la realidad dinámica del país y quien, por ende, al conocer la en los problemas y necesidades que afronta, es el más capacitado para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y satisfacerlas. Además, y esto acontece frecuentemente en la práctica, los proyectos de Ley que emanan del presidente de la república, por el mejor conocimiento de causa que su formulación supone, son los que menos errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confección serena y desapasionada una mejor sistematización de las normas que comprende, sin motivarse, por lo general, en la demagogia política que suele matizar a los que provienen de los diputados o senadores.

Debe observarse, por otra parte, que la colaboración presidencial en las tareas del congreso de cualquiera de sus cámaras integrantes concierne no sólo la función legislativa, sino también a la político-administrativa de tales órganos, que se traduce en la expedición de decretos en sentido material, según se advierte del artículo 71 constitucional en su fracción I.

El veto, que procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o "impedir", consiste en la facultad que tiene el presidente de la república para hacer observaciones a los proyectos de Ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el congreso de la unión, es decir, por sus dos cámaras componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su ejercicio no significa la prohibición o el impedimento insuperable o ineludible para que una Ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas cámaras, las cuales pueden considerar las inoperantes, teniendo en este caso el ejecutivo la obligación de proceder a la promulgación respectiva.

El veto puede oponerse por el presidente de la república a cualquier Ley o decreto que hubieren sido aprobados por el congreso de la unión, salvo que se trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos cámaras que lo forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la federación por delitos oficiales", sin que tampoco puede ejercitarse respecto de la convocación a sesiones extraordinarias que expida la comisión permanente (artículo 72 j).)

Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial sólo es ejercitarle tratándose de Leyes ordinarias aprobadas por el congreso de la unión, o si también puede desempeñarse en lo que atañe a las reformas y adiciones constitucionales que dicho congreso haya acordado.

El veto remonta sus orígenes hasta el régimen jurídico público romano, en que los tribunos del pueblo podían oponerlo a todo proyecto de leche amenazada la independencia de la nación o que lesionara sus derechos o interés. Su ejercicio se conoce con el nombre de "intercessio".

Al ejecutivo por tradición constitucional se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitución española de Cádiz, que estuvo vigente en las postrimerías del régimen colonial, hasta la Constitución de 1917, pasando por la de Apatzingán (artículo 128), la federal de 1824 (artículos 55 y 56), la centralista de 1826 (artículos 35, 36 y 37 de la Ley tercera) y la de 1857 (artículo 71), pues su justificación es evidente por los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista teórico-práctico la potestad presidencial de iniciar Leyes y decretos, a la cual el veto complementa.

La promulgación es el acto por virtud del cual el presidente de la república ordena la publicación de una Ley o un decreto previamente aprobados por el congreso de la unión o por alguna de las cámaras que lo integran. "Promulgar" es equivalente a "publicar", por lo que con corrección conceptual y terminológica la Constitución emplea indistintamente ambos vocablos artículo 72. La promulgación implica un requisito formal para que las Leyes o decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto promulgar por lo que otorgan los secretarios estado a que correspondan ramos sobre qué verse, sin cuyo refrendo no asumen fuerza compulsoria (artículo 92 constitucional). La promulgación no es una factura la, sino una obligación del presidente (artículo 89 fracción I), y su incumplimiento original que una Ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacer ser requisito formal que entraña.

El presidente, titular de la facultad reglamentaria

Esta facultad está concebida en la siguiente fórmula que emplea la fracción I del artículo 89 constitucional: "proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las Leyes que expida el congreso de la unión." Proveer unifica hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste, conforme a la disposición invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea el puntual y cabal cumplimiento de las Leyes que dicte dicho congreso. Sin embargo dicha facultad sólo la debe ejercer el presidente de la república en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos distintos del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede desempeñarse en relación con Leyes que no sean de contenido material administrativo, es decir que no se refieran a los diferentes ramos de la administración pública estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de Leyes que no correspondan a este ámbito, sino a la esfera de los poderes legislativo y judicial.

El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en expedición de normas jurídicas abstractas, generales impersonales cuyo objetivo estriba en pormenorizar o detallar las Leyes de contenido administrativo que dicte el congreso de la unión para conseguir su mejor y más adecuada aplicación en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha facultad se califica como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista formal y se actualiza en los llamados "reglamentos heterónomos" que, dentro de la limitación apuntada, sólo el presidente de la república puede expedir, pues ningún otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de estado o jefes de departamento, tienen competencia para elaborarlos.

Facultades administrativas

La órbita competencial del presidente se compone primordialmente de facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos administrativos de muy variada índole. El conjunto de estos actos integran la función administrativa, la cual en su implicación dinámica, equivale a la administración pública del estado.

Las facultades administrativas constitucionales de dicho funcionario no se encuentran sistemáticamente clasificadas, pues las disposiciones de nuestra Ley suprema en que tales facultades se consagran se refieren a ramos distintos de la órbita en que se hiciese las funciones presidenciales sin seguir un criterio lógico. Mas sin embargo es posible agruparlas en:

Facultades de nombramiento

Facultades de remoción

Facultades de defensa y seguridad nacionales

Facultades en materia diplomática

Facultades de relación política

Facultades en relación con la justicia

Facultades generales de administración pública

Facultad para expulsar extranjeros

Facultad expropiatoria

Facultades en materia agraria

Facultades jurisdiccionales

Es importante delimitar principalmente las facultades jurisdiccionales del presidente, ya que el acto jurisdiccional se distingue del administrativo en que aquél persigue como finalidad esencial la resolución de algún conflicto controversia jurídica o la crisis donde cualquier punto contencioso, objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades jurisdiccionales se entienden las que se confieran por el derecho a cualquier órgano del estado para desempeñar la finalidad mencionada. Aunque la competencia constitucional del presidente de la república esté integrada primordialmente con las facultades administrativas que hemos reseñado y comprenda también las legislativas en los términos aquí igualmente aludimos, incluye asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales así, cuando se trata de cuestiones contenciosos por límites de terrenos comunales que se susciten entre dos o más núcleos de población, ha dicho funcionario compete resolverlas en primera instancia según el procedimiento que prevé irregular de legislación agraria. Si la resolución presidencial no satisface a alguno de los poblados contendientes, el inconforme tiene derecho de atacarla en segundo grado ante la suprema corte, sin perjuicio de su inmediata destitución (artículo 27 constitucional fracción VII).

Conclusiones

La definición del federalismo, su articulación con la democracia y, finalmente, el encuentro de ambos conceptos con los gobiernos locales, han sido expuestos a lo largo de este ensayo reflejando sus relaciones positivas. El resultado es la presentación de un federalismo que, sin dificultades, puede encontrarse cercano a un modelo, en el sentido de que puede ser concebido como un camino a seguir o como un valor humano (ético o ideológico) reconocido útil para el diseño y organización del poder político. No obstante, como se advirtió previamente, el federalismo no se inventa; no se encuentra entre las opciones discrecionales de la voluntad, ni individual ni colectiva. En sentido fuerte, el federalismo es un proceso y, al mismo tiempo, una necesidad histórica. Con lo anterior no se pretende argumentar su imposibilidad, sino que se enfatiza el rol de la construcción social de sus condiciones, lo cual es complicado en extremo y no admite soluciones parciales ni segmentadas. El federalismo no se agota en un modelo jurídico, si bien lo supone; no se agota en un programa político, si bien necesita ser expresado por actores sociales de carne y hueso; no se agota en las instituciones, si bien las necesita para ser efectivo. La construcción del federalismo es, entonces, un proceso social inevitablemente complejo, pues implica la sincronía y el vínculo de varios e importantes procesos sociales. Por lo mismo, inevitablemente su realidad es imperfecta en relación con el positivo modelo conceptual que hemos descrito en las páginas anteriores.

Bibliografía:

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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Méndez Beltrán Thanya Patricia

Mora Martínez Belem Minerva

Estudiantes de la Licenciatura en Derecho