Sistema de alertas tempranas (SAT) en Colombia

3. El sistema de alertas tempranas
4. El SAT en el departamento del Putumayo: caso práctico
5. Conclusiones y recomendaciones
6. Anexos
7. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

El Sistema de Alertas Tempranas (SAT) es una herramienta que se empezó a gestionar en el año de 1998 por el Gobierno Nacional como mecanismo para repeler los ataques y amenazas provenientes de los grupos al margen de la ley; es decir, para prevenir violaciones masivas a los derechos humanos y desplazamientos forzados.

A través de este sistema se puede medir la tendencia que está abarcando el conflicto interno, situar los grados de riesgo de los municipios y regiones, y reproducir un sistema eficaz de comunicaciones que permita de manera rápida un proceso de respuesta ante las amenazas que sufren las comunidades en el territorio nacional.

En este orden de ideas, en el presente trabajo se estudiará la historia, la integración y el funcionamiento del SAT, con el propósito de hacer un análisis sobre su funcionalidad y en este sentido, realizar observaciones y recomendaciones que permitan encauzar mejor su desarrollo.

En este sentido, la hipótesis que se busca desarrollar en el trabajo es que los mecanismos de prevención y seguridad como el Sistema de Alertas tempranas (SAT) han sido medidas actuales que han servido para proporcionar mayor seguridad y prevenir la violación de los derechos de las personas que se encuentra en medio del conflicto. Sin embargo, la falta de coordinación y compromiso de sus miembros; así como la carencia de una política nacional para los derechos humanos por parte del Estado, han impedido que el Sistema de Alertas Tempranas sea un instrumento único nacional que funcione eficazmente para evitar hechos violentos sobre la población rural colombiana.

Atendiendo al propósito de sustentar dicha hipótesis se dividirá el trabajo en los siguientes capítulos:

En una primera parte, se buscará comprender un poco más de qué se trata el Sistema de Alertas Tempranas de una manera conceptual. Para ello, se estudiarán los antecedentes, características, instituciones que conforman el SAT y la forma en que funciona este sistema de prevención.

En una segunda parte, se hará una superposición de éste mecanismo de seguridad sobre un caso real; para ello se ha elegido al Departamento del Putumayo por tratarse de un escenario bastante conflictivo en los últimos años. En este sentido, realizaremos un diagnóstico del Departamento, analizaremos las alertas tempranas emitidas entre el 2001 – 2002, y la efectividad e impacto que dichas alertas han tenido sobre la seguridad y protección a los derechos humanos en el Departamento.

Finalmente, para cerrar con éste trabajo se realizarán una serie de conclusiones y recomendaciones como resultado de un discernimiento meramente académico, que nos permitan tener una visión más aproximada sobre la crisis de los derechos humanos en el país y la efectividad de las políticas de Estado en esta materia.

Primera Parte

SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS (SAT)

Antecedentes

Frente a la gran oleada de masacres que se iniciaron en el país desde mediados de la década de los noventa y frente a la limitada o inexistente reacción estatal para evitar estos hechos que generan el desplazamiento forzado entre los pobladores, el Gobierno empezó a implementar a través de diversas leyes y reglamentaciones, mecanismos que le permitiesen alcanzar éste propósito.

Es así como a través de la Ley 387 de 1997 el Gobierno plantea las políticas por medio de las cuales se va a hacer frente al desplazamiento forzado; prestando atención y protección a la población desplazada; así como procurando su estabilización socioeconómica.

Posteriormente en 1998, la Defensoría del Pueblo en cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), empezó a diseñar estrategias de prevención de las violaciones atroces a los derechos humanos. Esta iniciativa fue reforzada con el proyecto de asistencia técnica preparatoria Nº Col 98/006 a 01/99, conocido como "Acciones Preventivas en Apoyo de la Defensa de los Derechos Humanos" y que sirvió para impulsar una nueva propuesta sobre la base de prevenir hechos violentos empleando un "Sistema de Alertas Tempranas".

Luego de ello, en el año de 1999 el Gobierno ordenó la preparación y formulación del documento CONPES 3057 "Plan Humanitario" con el cual se traza el plan de acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado.

Es así como gracias a ello, el Gobierno y la Defensoría impulsan la creación del SAT como un programa que busca que, por la duración del conflicto, se formulen alternativas importantes que de alguna manera impidan el desplazamiento forzado y las masacres en los municipios de Colombia.

¿Qué es el SAT?

De acuerdo con la Defensoría del Pueblo el SAT es un proyecto defensorial conformado por un conjunto de elementos que se articulan en un proceso de recepción, verificación, análisis, valoración, clasificación, comunicación y seguimiento de informaciones creíbles y factibles de ocurrencia de violaciones masivas de derechos humanos, acaecidas en el contexto del conflicto armado interno, que arroja diversos productos tales como informes, análisis y ‘Alertas Tempranas o de Inminencia’, las cuales son dirigidas a las autoridades competentes para procurar su respuesta, tomando en cuenta su gradualidad.

Principios

De acuerdo con la Defensoría, el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) está guiado por cuatro principios básicos, los cuales son:

• Humanitario

La dignidad de los seres humanos debe prevalecer sobre cualquier otra consideración relacionada a la prevención de hechos violentos.

• Protección

En este mismo sentido la participación del SAT no debe generar riesgos adicionales para las personas o comunidades.

• Respeto por competencia

El SAT debe ejecutar su gestión en el marco de las competencias legales y constitucionales con los que cuenta la Defensoría, buscando que por parte de las instituciones involucradas en el proceso de prevención se dé una respuesta que persiga los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia.

• Celeridad

Igualmente, la oportunidad de la información proporcionada por el SAT busca que por parte de las entidades responsables se garantice una respuesta a tiempo, de manera ágil y adecuada para la prevención de la violación.

Propósitos

Así, con el SAT el Gobierno elaboró unas estrategias y mecanismos a través de los cuales se busca prever los ataques y acciones militares sobre la población, de modo tal que se facilite la labor del SAT y que sea más efectiva sobre las zonas en conflicto. Estos propósitos que se elaboró el ente central son:

1. Crear subsistemas de reacción mediata e inmediata que le permita al SAT prevenir y proteger a las poblaciones vulnerables y con amenaza de ocurrencia de masacres y de desplazamiento forzado, provocado por el accionar de los actores del conflicto armado.
2. Crear un subsistema de información centrado en un observatorio del conflicto armado, que permita hacer una lectura de él, para entender su dinámica y prever los sitios y poblaciones donde van a intervenir los actores del mismo.
3. Generar una organización comunitaria, que permita dar respuesta inmediata a los riesgos que provienen de los actores del conflicto armado, y en el peor de los casos que pueda acudir de manera ordenada a las instancias del Estado encargadas de atender su situación.
4. Establecer un sólido sistema de comunicación que permita poner en conocimiento de las instancias correspondientes, del orden nacional e internacional, los riesgos que corre la comunidad para que ellos sean superados.

Las Alertas Tempranas o Inminentes

Una Alerta Temprana es uno de los productos que arroja el SAT y consiste en una comunicación que se le hace a las autoridades; la cual, se caracteriza por tener un grado determinado y por unos referentes aproximados pero precisos y concisos sobre la localización de la alerta, la descripción del riesgo específico de violación masiva, la identificación de los actores armados ilegales en la zona, la identificación de los grupos sociales afectados y la población en riesgo, el grado de presencia de fuerza pública y la inminencia de probabilidad de cualquier tipo de violación masiva.

Esta alerta se logra gracias a un proceso riguroso de recepción, verificación, análisis, valoración, clasificación, comunicación y seguimiento de los hechos, en el cual participa todo un equipo operativo e institucional.

Como se mencionó anteriormente, las Alertas Tempranas se clasifican en grados dependiendo a la proximidad e inminencia del riesgo; así como de las particularidades y características del contexto que rodean el conflicto armado en el área bajo estudio. En este orden de ideas, las Alertas se clasifican en tres tipos:

• Alerta de Tercer Grado

"Esta se produce cuando hay indicios de un ataque a comunidades. Se trata de amenazas (grafittis, panfletos, avisos provenientes de grupos armados, noticias de otras comunidades) e informaciones de la sociedad civil, sobre las posibilidades de ataques sin connotación de inminencia o aparición en las comunidades de hechos que representen factores de disputa probable entre grupos ilegales".

• Alerta de Segundo Grado

Se da "cuando las informaciones hacen pensar en una cercanía mayor de la posibilidad de un ataque. Se trata de amenazas más precisas que las anteriores pero sin connotación de inminencia. La amenaza expresa, las disputas reales sobre cultivos ilícitos u otro tipo de bonanza económica en la zona, los incidentes en las vecindades, el anuncio de ataques si en un futuro la comunidad no adopta determinadas conductas".

• Alerta de Primer Grado

"Esta se emite cuando la información da cuenta de un ataque con probabilidad muy elevada de suceder y con connotación de inminencia. Se trata de amenazas expresas acompañadas por demostraciones de fuerza, maltratos a miembros de la comunidad, ultimátum o exigencia inmediata de desplazamiento, destrucción de bienes de la comunidad, combates y ataques a la población en las vecindades, presencia comprobada de grupos armados en el área junto con motivos de disputa bien definidos".

Por último, es importante comprender el alcance de éstas alertas, pues como se vio en un inicio, según el principio de Respeto por Competencia, se debe entender que la misión del Sistema de Alertas Tempranas no tiene por objeto reemplazar o desplazar a las autoridades administrativas en sus distintas misiones y funciones; su labor se limita a prestar información eficaz y oportuna sobre amenazas de violación a los derechos humanos. Por esto, el SAT no puede obligar legal o judicialmente a que las instituciones respondan, pues en derecho es claro que nadie estás obligado a hacer lo imposible; no obstante, sus informaciones pueden servir como documentos de prueba para los organismos de control en caso de tener que juzgar a las autoridades por omisión.

El SAT tampoco puede, a través de sus alertas tempranas, realizar directamente gestiones humanitarias; así como tampoco coordinar la respuesta estatal, pues ello le corresponde al Ejecutivo y a otras dependencias de la Defensoría.

Así mismo, el Sistema de Alertas Tempranas no debe calificar el tipo de respuesta más adecuada que debe implementar la institución comprometida en efectuar dicha respuesta; pero puede hacer recomendaciones.

Las alertas no pueden prevenir atentados terroristas, ya que su objeto es formular una perspectiva integral y aproximada del conflicto y los actores en determinadas zonas, con el fin de que se tomen medidas preventivas.

Finalmente, el SAT con sus las alertas no actúa post facto, ya que precisamente su naturaleza es la de adelantarse a los acontecimientos.

¿Cómo Funciona el SAT?

Durante el período comprendido entre 1999 y 2001 el SAT, como dependencia de la Defensoría del Pueblo, se manejaba a través de tres mecanismos: el Subsistema de Información, el Subsistema de Comunicación y el Subsistema de Respuesta. Gracias al trabajo complementario entre estas tres etapas, la Defensoría realizaba estudios regionales sobre situaciones de violencia que se vivían en los municipios afectados por el conflicto y emitía unos conceptos de riesgo al respecto. A partir de julio del 2001, la Defensoría no sólo continuó realizando ésta labor, sino que ahora tenía la capacidad de emitir Alertas Tempranas.

Por este motivo, el SAT se convirtió en una alternativa al conflicto armado en Colombia en pro de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, por lo que empezó a recibir mayor apoyo de la comunidad internacional, vale decir, recursos de la AID y del Plan Colombia.

Según información obtenida del Ministerio del Interior, a partir de ese momento la Defensoría se apropió de las dos primeras etapas —recordemos que estamos hablando de los subsistemas de Información y Comunicación— dejando de lado el subsistema de respuesta; es decir, se hacía cargo de las dos fases iniciales y únicamente delegaba a otros el trabajo de la fase final, por lo que el Sistema de Alertas Tempranas empieza a trabajar parcialmente y no en su conjunto como debería ser.

Es aquí cuando la Defensoría empezó a remitir oficios con alertas al PNUD, el Ministerio del Interior, al Programa Presidencial para la Defensa de los Derechos Humanos, a la Red de Solidaridad, a la Procuraduría y a la Fuerza Pública, donde dichos actores debían dar una respuesta efectiva a la situación de violencia que se pudiese presentar, pero nunca realizaban sus actuaciones como producto de un trabajo concertado y en equipo con la Defensoría; lo cual, generó una congestión de oficios donde unas instituciones remitían éstos a otras pero no había un compromiso y una responsabilidad real de nadie.

Es entonces cuando el gobierno entrante de Álvaro Uribe, con su ministro del Interior, Fernando Londoño, deciden en el mes de noviembre de 2002, crear un Comité Interinstitucional, conformado por la Vicepresidencia, el Ministerio del Interior, organismos de inteligencia de la Policía Nacional y el Ejército; con el propósito de corregir estas falencias y complementar las tareas de la Defensoría.

Con estos cambios, se logró entonces que la Defensoría del Pueblo se enfocara más en la elaboración de los informes de riesgo y ya no en la emisión de Alertas Tempranas; función que ahora sólo le compete al Comité Interinstitucional que se encarga de estudiar el riesgo con base en la información recibida de la Defensoría.

Pero la pregunta que surge ahora es ¿Cómo trabaja el Comité Interinstitucional? Pues bien, como primera medida, el Ministerio del Interior está encargado de recibir de primera mano la información de riesgo emitida por la Defensoría del Pueblo; a su vez, el Ministerio remite dicha información a la Vicepresidencia, al Ejército y a la Policía Nacional, que son las otras tres instituciones que conforman el Comité.

Después de recibir la información, el Comité debe:

1. Determinar las fuentes que sirvieron de base para la información, pues nunca es seguro que se trate de fuentes confiables que tengan en realidad la intención de facilitar el accionar del Estado, o si se trate de una trampa.
2. Verificar la información mediante el envío de dicha información a los organismos de inteligencia que integran a la Policía y al Ejército; así como, a la Vicepresidencia.
3. Reunirse aproximadamente en un lapso de 24 después de recibida la información, para evaluarla conjuntamente y determinar si se emite una Alerta Temprana o no, con base en la verificación hecha sobre dicha información.
4. Finalmente, se levanta un acta donde conste la decisión del Comité.

Si el Comité efectivamente emite una Alerta Temprana, inicia el proceso de remisión, que consiste en comunicarles, en calidad de recomendación, la decisión a los gobernadores o alcaldes de las regiones o municipios afectados, al igual que a los comandantes de las Fuerzas Militares (División y/o Brigada), al comandante de Policía del Departamento y al Secretario de Gobierno.

Así, éstos deberán convocar un concejo de seguridad —a más tardar en un lapso de 48 horas siguientes a la recepción de la información— donde se discutirá con las autoridades las estrategias y pasos a seguir para proteger a la población y llevar a cabo medidas de contención, ya sean de carácter jurídico-administrativo, policial-militar o social, que eviten o reduzcan el riesgo de los civiles ante un ataque proveniente de los actores armados ilegales.

En caso de que el informe enviado por la Defensoría no merezca la calidad de Alerta Temprana por parte del Comité Interinstitucional, las razones son consignadas también en el acta correspondiente; pero igualmente, la información recolectada se envía a las autoridades locales como documentación adicional y para los fines que ellas consideren pertinentes.

Para terminar, el Comité Interinstitucional deberá realizar un seguimiento a las medidas implementadas por las autoridades y entes territoriales que están encargados de ejecutar las labores en pro de la población civil que se encuentra en las zonas vulnerables a un ataque militar, mediante la coordinación administrativa pertinente.

Ventajas del Sistema

A pesar de que son varias las críticas y opositores que tiene el SAT, el sistema también cuenta, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, con algunas cualidades que han permitido al país luchar contra las masacres y el desplazamiento forzado en el territorio nacional.

La primera de ellas es que hasta ahora ha permitido reordenar y reorientar el mapa informativo sobre graves violaciones a los Derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, documentación que no existía antes y ahora le ha permitido al Gobierno y a las organizaciones interesadas en proteger los derechos humanos tener una perspectiva más clara sobre la crisis humanitaria en Colombia y llevar a cabo un mejor manejo de las políticas públicas que propenden por salvaguardar la vida de los nacionales.

A raíz de ello, vemos que éste mecanismo ha logrado promover una acción más eficaz y oportuna de la atención que da el Estado a las amenazas de violaciones masivas. De igual manera, ha permitido "contar con diagnósticos más precisos, objetivos, documentados y actualizados sobre los actores, factores, dinámicas y tendencias del conflicto armado en el nivel local, regional y nacional, colocando en la agenda pública las áreas de mayor afectación".

Igualmente ha inducido a las comunidades y a la sociedad civil en general a comprometerse más con las medidas de seguridad adoptadas por el gobierno, a confiar más en las instituciones del Estado y a trabajar de la mano con ellas con el propósito de desterrar a los grupos violentos de sus regiones. Lo cual a su vez, le ha exigido a las instituciones y fuerza pública prepararse mejor en temas como el DIH y los derechos humanos, así como ejercer una labor más rápida, efectiva y comprometida con la comunidad.

Este imaginario social que se ha creado de trabajo conjunto y protección a la sociedad, ha contribuido a su vez a que el SAT sea una herramienta óptima que ha alentado a los funcionarios regionales y locales a desarrollar actividades dirigidas a la construcción de una cultura de prevención y de solidaridad sociales, enfocada a evitar y superar las violaciones masivas a los derechos humanos.

Segunda Parte

EL SAT EN EL PUTUMAYO: CASO PRÁCTICO

El Departamento del Putumayo, ubicado al sur occidente del país, no ha sido ajeno a la violación de sus derechos fundamentales, no sólo por tratarse de un departamento altamente involucrado en la guerra, sino por estar inmerso en un sistema estatal frágil que se ha caracterizado por la falta de legitimación y ausencia de una democracia clara.

Descripción del Departamento

Antes de empezar a analizar el caso del Departamento del Putumayo, es importante conocer un poco sus características, su situación económica y social, para contextualizar el desarrollo y funcionamiento del SAT en ésta región.

FUENTE: www.bundenet.com/atlas/putumayo.htm

Así bien, el Departamento del Putumayo se encuentra al Sur del territorio colombiano, limitando al Norte con los Departamentos del Cauca y Caquetá; igualmente por el Oriente con Caquetá y el Departamento del Amazonas; por el Sur con Ecuador y Perú; y por el Occidente con el Departamento de Nariño (ver mapa ANEXO 1).

Se trata de un territorio en su mayoría plano; donde se destacan los cerros Patascoy y Putumayo, con alturas que sobre pasan los 350 metros sobre el nivel del mar.

Por otra parte, su economía se basa esencialmente en la agricultura, que se desarrolla principalmente en el valle de Sibundoy y la explotación de petróleo, que se inició en este departamento a partir de 1969.

Diagnóstico del Departamento

En los últimos años el Departamento del Putumayo se ha convertido en centro de atención tanto del gobierno, como de los medios de comunicación y la comunidad internacional. Algunas de las razones que preocupan a estos agentes es el hecho de que esta región se ha convertido en uno de los teatros de la guerra que más ha mostrado la complejidad del conflicto que vive la nación; es el territorio posiblemente con mayores hectáreas de coca del país y sobre el que más se está desarrollando el "Plan Colombia".

Para poder entender un poco la situación socio-política del Putumayo, que ha servido de abono para el conflicto que se vive en dicha región, hay que ver que el Putumayo es una de las regiones del país donde más se observa la fragmentación territorial, tanto en el aspecto económico como en el social.

En el económico porque su desarticulación es representativa, ya que allí no se llevan a cabo ni si quiera pequeños procesos de industrialización y mucho menos cuenta con una infraestructura de servicios públicos que le permita tener a sus habitantes una calidad de vida similar a la promedio del resto del país.

"Desde finales del siglo XIX y principios del XX, en el Putumayo se estableció un sistema económico extractivista cuya característica principal es la apropiación selectiva de recursos naturales legales e ilegales a través de sistemas de bajo costo, cuyo proceso de transformación se desarrolló siempre por fuera de la región, lo cual permitió que la mayor rentabilidad se obtuviera por personas o grupos ajenos a la región. Caucho, balata y chicle fueron los recursos extraídos al final del siglo XIX y principios del XX. Petróleo en las décadas de los años 60 y 70, y a partir de los ochenta los cultivos de hoja de coca iniciaron su expansión hasta constituir en el territorio una economía de la coca".

Como se aprecia en la cita anterior de Guillermo Rivera, el Putumayo siempre ha sido manipulado por agentes externos a la región, donde se explotan los recursos naturales y las utilidades se invierten en otra parte. De hecho, en este contexto de la economía cocalera, la extracción sólo creó espejismos de enriquecimiento fácil, arrastrando consigo pobreza y violencia. Pero el panorama se empeora más cuando le sumamos un Estado que en lugar de generar verdaderas alternativas de desarrollo para la región, sólo ha respondido a sus dinámicas coyunturales, dejando a los pobladores abandonados a sus propias fuerzas, peligrosas y anárquicas.

Siguiendo con el planteamiento anterior, el Putumayo padece una fragmentación social porque al interior del imaginario colectivo sus habitantes están muy marcados por una historia de marginalidad; lo cual, ha permitido que se cree un conflicto que se desarrolla en medio de estrategias de control y posicionamiento por parte de los actores armados que actúan en la zona.

De acuerdo a un estudio realizado por la Vicepresidencia de la República a partir del año 1998, donde se describe la situación de violencia dependiendo de las zonas que comprenden el Departamento del Putumayo, así como a los actores armados que participan en el conflicto, el panorama actual de la violencia en el departamento es bastante complejo, pues se ha convertido en un escenario estratégico para las FARC y las Autodefensas, quienes se enfrentan por el control del territorio incrementado notablemente los índices de violencia y violación a los derechos humanos. La razón: porque allí se alberga más de cincuenta mil hectáreas cultivadas de coca, más o menos la mitad del total que se encuentra en el país; así como, el hecho de que se trata de una región limítrofe con el Ecuador y el Perú. Por lo tanto, estos factores han hecho que ambas fuerzas al margen de la ley

Como se verá más adelante, las regiones del medio y el alto Putumayo no se encuentran tan afectadas como el bajo Putumayo en lo que se refiere a cultivos de coca, desplazamientos forzados y homicidios (con la excepción de Colón y Mocoa). Sin embargo, son zonas en las que igualmente se vive el enfrentamiento entre los grupos ilegales y sirven como corredor de paso para la droga e insumos químicos de los grupos ilegales.

De acuerdo con el Observatorio de DD.HH. de la Vicepresidencia, hay una correlación positiva entre la violencia, la superficie cultivada en coca y la confrontación entre las organizaciones armadas al margen de la ley; hecho que se puede observar si comparamos las estadísticas que se presentan del bajo Putumayo (ver ANEXO 3) con las de las otras dos zonas, pues no es coincidencia que los municipios que conforman la región del bajo Putumayo cuenten con la mayor cantidad de cultivos ilícitos de todo el departamento y sean de la misma forma los disputados con más fuerza entre la guerrilla y las autodefensas.

Con base en lo anterior, pasaremos ahora a hacer una aproximación particular de cada zona con el propósito de entender más la situación socio-económica por la que atraviesa y en este sentido, comprender el interés estratégico que tiene cada uno de los actores armados en cada lugar.

• Bajo Putumayo

Los municipios que conforman el bajo Putumayo concentran aproximadamente el 96 por ciento de los cultivos de coca (54.555 hectáreas de un total de 56.800 en todo el país), teniendo en cuenta que el Departamento del Putumayo concentra a su vez más del 50 por ciento de la superficie cultivada en todo el territorio nacional (Ver ANEXO 4).

Desde inicios de los años ochenta, las FARC han ejercido una gran influencia en esta zona, y en los tres últimos años su fuerza se ha hecho sentir aún más con la llegada de las autodefensas. De igual forma, estos municipios concentraron en 1999 el 82.8 por ciento de los homicidios y la cifra sigue en aumento (Ver ANEXO 5). Finalmente, vale la pena tener en cuenta que el 73 por ciento de los desplazados de todo el departamento vivía en alguno de los municipios de esta zona (Ver Cuadro 1 de ANEXO 3).

• Medio Putumayo

Por su parte, la región media del Putumayo es mucho menos crítica que la zona baja pero mucho más que la alta. Cuenta con 2.245 hectáreas de coca cultivada que constituyen el 3.95 por ciento de todo el departamento. Igualmente, el enfrentamiento entre los grupos al margen de la ley es mucho menos intensa que en la primera región. En 1999 concentró el 13 por ciento de los homicidios que ahora presentan una tendencia a la baja (en 1998 concentró un 24 por ciento). De otro lado, para 1999 registró 1.170 desplazados que representaron el 27 por ciento del total. En lo que respecta a su capital, Mocoa, se trata de un municipio que relativamente no registra grandes cantidades de cultivos de coca, así como tampoco presenta intensas confrontaciones entre las FARC y las autodefensas, no obstante esto no quiere decir que no represente un punto estratégico para alguna de dichas organizaciones ilegales al tratarse de la capital del departamento (Ver Cuadro 2 de ANEXO 3).

• Alto Putumayo

A pesar de lo anterior, el alto Putumayo presenta un comportamiento bastante particular respecto a las otras zonas, ya que no registra superficie cultivada en coca lo cual se puede explicar por el hecho que sus municipios (Sibundoy, Colón, Santiago y San Francisco) están ubicados en la cordillera, lo que hace más difícil su acceso a éstos terrenos y por ende su cultivo. En lo referente a la confrontación armada, no es muy grave en esta región; sin embargo, no hay que descartar que la situación se empeore y que los niveles elevados que empiezan a registrar los municipios de Colón y San Francisco sean los primeros síntomas de una expansión del conflicto hacia esta zona. De la misma forma, no cuenta con desplazamientos forzados de su población (Ver Cuadro 3 de ANEXO 3).

Ahora bien, habiendo hecho un diagnóstico de la situación del Departamento del Putumayo en términos geopolíticos, pasaremos ahora a hacer una radiografía del mismo pero desde una perspectiva relacionada con la actividad de los actores del conflicto.

• Autodefensas (AUC)

Las autodefensas se han encontrado en la zona desde finales de la década de los 80’s con auspicio de los narcotraficantes (desarrollando actividades relacionadas con la economía de la coca, el asesinato de campesinos, colonos e integrantes de movimientos políticos de izquierda, así como de posibles colaboradores de las FARC y del EPL).

A pesar de ello, iniciando los noventas el poderío de las autodefensas disminuyó considerablemente en el Putumayo, pues su accionar se vio gravemente lesionado con la desaparición de los grupos narcotraficantes que les proporcionaban ayuda, como sucedió con la muerte de Gonzalo Rodríguez Gacha. De otro lado, esto se debió a que las FARC atacaron sus bases y colocaron bombas en el casco urbano de Puerto Asís.

No obstante, luego de las marchas de 1996 en las que muchos campesinos se movilizaron contra las fumigaciones y los continuos hostigamientos realizados por la guerrilla a la sociedad civil, hicieron que las autodefensas declararan al sur del país como objetivo militar y se empezaran a disputar el dominio territorial desde 1998, irrumpiendo cada vez con más fuerza en la zona y ejecutando oleadas de asesinatos y desapariciones que repercutieron con un mayor desplazamiento entre la población.

Las autodefensas actualmente se movilizan en los municipios de Valle del Guamuez (La Hormiga), Puerto Asís y San Miguel; así como en Orito y en otros municipios del bajo Putumayo donde la magnitud de los cultivos es importante. De estos municipios las FARC derivan sus principales entradas financieras por la industria de la coca, y en este sentido es lógico que las autodefensas busquen disminuir su poder financiero y militar, así como su control sobre el área. De esta manera, podemos encontrar una explicación a las elevadas tasas de homicidios que se presentan en dichos lugares y que sean los principales escenarios de desplazamiento forzado entre sus de pobladores. De la misma manera, al igual que la guerrilla, este grupo realiza controles sobre la población con cuotas impositivas para su financiación, especialmente a los comerciantes y narcotraficantes.

De acuerdo con lo planteado por el observatorio de la Vicepresidencia hay dos teorías respecto a la presencia y accionar de las autodefensas en el Putumayo: La primera de ellas, sostiene que es una extensión de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) que se movilizan en Córdoba y Urabá; y la segunda, afirma que es producto de fuerzas locales y que responde a intereses de grupos de narcotraficantes. De lo anterior podríamos observar que no se trata de teorías excluyentes, por el contrario, se trata de teorías complementarias. Así,

"no es factible sostener que las autodefensas sean la extensión de los grupos que actúan en Urabá y Córdoba sin que tengan un apoyo en las fuerzas locales; de esta manera hacen parte del bloque Sur de una organización con carácter nacional. Adicionalmente es estrategia de las fuerzas locales mostrar que sus autodefensas hacen parte de un proyecto de carácter nacional. Esto les confiere un carácter político además que las presenta como una organización con mayor capacidad de intimidación"

Las AUC han sido igualmente responsables de muchas masacres y desapariciones cometidas en la región. Los municipios más afectados por estas masacres, asesinatos selectivos y desapariciones son: Puerto Asís, San Miguel y La Hormiga. Entre las masacres más graves se encuentra la realizada en las inspecciones de Policía de El Placer, La Dorada, Las Brisas, El Empalme y El Vergel del municipio de San Miguel, el 7 de noviembre de 1999.

En fin, como podemos apreciar, el propósito de este grupo armado en la región es esencialmente aprovechar sus ventajas estratégicas, pero sobre todo cortarle una importante fuente de financiación a la guerrilla e impedir que continúe utilizando la zona como corredor para el tráfico de armas, municiones, explosivos e insumos, teniendo en cuenta que se trata de una región fronteriza con Ecuador y Perú.

Respecto a esto la actitud del Estado ha sido muy negligente, pues la Defensoría ha denunciado la omisión de la fuerza pública para acabar con el paramilitarismo y su falta de voluntad política para cooperar con la Fiscalía. Así, si no se hace algo pronto por remediar la situación de conflicto y pobreza en la zona, es muy probable que la presencia paramilitar en la región del Bajo Putumayo tienda a incrementarse.

• Guerrilla (FARC)

De acuerdo con investigaciones realizadas por la academia, para inicios de la década de los ochenta, el Putumayo fue refugio del desaparecido grupo M-19, seguido del EPL que se mantuvo hasta principios de la década del noventa. No obstante, desde su aparición a mediados de los ochenta en el Putumayo, las FARC han sido el único grupo guerrillero que se ha mantenido en la zona hasta la actualidad ejerciendo su mayor presencia a través de los Frentes 32 y 48.

El Frente 32 es el de mayor tradición y su labor inicial es la de realizar hostigamientos con el objeto de sacar provecho de la economía petrolera, colonizar la región y realizar las primeras tareas de reconocimiento y ubicación sobre la frontera con Ecuador y Perú. Sin embargo, su expansión se ha ligado más con el desarrollo de la economía de la coca. Hoy día, opera entre el medio y bajo Putumayo, sobretodo en los municipios del Valle del Guamuez (La Hormiga), Puerto Asís, Orito, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Mocoa y Puerto Garzón.

Por su parte, el Frente 48 fue una ramificación de esta organización guerrillera que nació en la primera mitad de los noventa y al igual que el frente anterior, ha crecido al ritmo de los cultivos ilícitos en un contexto fronterizo y complementado con la economía petrolera. Su mayor influencia se da en el bajo Putumayo en los municipios de Orito, Valle del Guamuez (La Hormiga), San Miguel y Puerto Caicedo.

De la misma forma, la guerrilla ha procurado ejercer su influencia sobre la zona con el fin de seguir extrayendo recursos del petróleo y la coca, así como continuar aprovechando las ventajas financieras y militares que le proporciona el departamento como zona limítrofe entre el Perú y el Ecuador. En términos financieros, sus planes consisten en eliminar la mayor cantidad de niveles intermediarios con el objeto de incrementar los recursos extraídos del narcotráfico en cada fase del proceso.

En este sentido, el bajo Putumayo es el que presenta más conflicto en la región y ello se debe en parte a la presencia de los Frentes 32 y 48 de las FARC, por ser este su centro en el procesamiento de la coca y extorsión de la industria petrolera. Igualmente, hacen uso de la frontera para el tráfico de armas, municiones y obtención de insumos. Como se aprecia, se trata de una zona muy importante para estos grupos ilegales, la cual defenderán a toda costa para continuar ejerciendo su poderío.

Como consecuencia de lo anterior, este grupo guerrillero ha cometido durante los últimos años numerosas violaciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), entre atentados contra misiones médicas, homicidios contra la población civil por sus supuestos nexos con el paramilitarismo, hasta actos terroristas con artefactos explosivos dirigidos aparentemente contra cuarteles de las autodefensas; hechos que en general no han traído consigo más que graves consecuencias sobre la población civil y sus bienes.

A diferencia de las autodefensas, la guerrilla tiene una manera de actuar un poco distinta en lo referente a la autoridad pública, los pobladores y la infraestructura (ver ANEXO 6). Esto se observó con el ataque a Las Delicias y otros ataques con gran cantidad de bajas contra las fuerzas militares. La infraestructura ha sido afectada en forma importante, dejando en ocasiones a los municipios incomunicados o sin servicios públicos. De la misma manera, se debe tener en cuenta que el Departamento del Putumayo fue escenario entre 1995 y 1996 de las marchas cocaleras detrás, de las cuales, muy presumiblemente estuvieron las FARC presionando para que se suspendieran las fumigaciones, pero que cesaron en agosto de 1996 con la firma de un acta que proponía un plan de desarrollo integral para la región, así como un plan de sustitución y erradicación voluntaria de cultivos.

Detallando un poco más el accionar de las FARC en lo que respecta a la economía del narcotráfico, vemos que ejercen gran presión sobre los grupos sociales vinculados al mercado de las drogas, pues si tenemos en cuenta que este Departamento alberga aproximadamente la mitad de la superficie de cultivos de coca de todo el país, podemos inferir que este grupo deriva una tajada significativa de dicha actividad. Según la Policía Antinarcóticos las FARC cobra cuotas en cada una de las fases del proceso así: por hectárea de cultivo; por producción y recolección de hoja; por seguridad de laboratorios; por vuelo y seguridad de las avionetas; y por el transporte de insumos en embarcaciones fluviales.

Otro aspecto aterrador son los controles que éste grupo ejerce sobre la libertad de los pobladores a transitar por su departamento. Tanto así que "sobre las dos vías que comunican al departamento con el resto del país (Pasto-Mocoa y Mocoa Pitalito), las FARC mantienen retenes y ejercen controles con la suspensión de la circulación ciudadana de las 6 de la tarde a las 6 de la mañana, afectando de ese modo no sólo la libertad personal, sino la economía local, por las restricciones en el abastecimiento de bienes básicos y el comercio de productos", en otras palabras, los pobladores del Putumayo muchas veces se encuentran sitiados en sus propias casas.

Para terminar, otra actividad que desarrolla este grupo armado ilegal es la de ejercer un sistema impositivo sobre las diferentes actividades económicas de la región, en particular sobre los transportadores, medianos propietarios y comerciantes a través de amenazas y extorsión. "El sector de las grandes empresas de transporte está obligado a pagar cuotas de 4 a 5 millones de pesos por frente para poder operar; los transportadores de combustibles (gasolina y ACPM) deben pagar $300 pesos por galón" e incluso sus vehículos son quemados o incautados si incumplen con las cuotas. En lo que respecta a la industria petrolera, el no pago repercute en amenazas e intimidaciones a las familias de los trabajadores o a las mismas personas que laboran en la explotación del crudo.

En general, lo grave de todo esto es que la justificación que dan a los mencionados ataques e instigaciones hace alusión a actividades preventivas con el fin de obstaculizar la expansión del paramilitarismo, formando obviamente cicatricen en el tejido social.

Como una observación, vemos que la participación de estos dos grupos ilegales ha generado un ciclo de violencia en la región que ha promovido la creación de imaginarios y prejuicios no sólo contra los municipios, sino contra los pobladores mismos: "es así como para algunos habitantes de Puerto Asís, los pobladores de Puerto Caicedo son todos guerrilleros y, al contrario, para ciertos habitantes de Puerto Caicedo, los de Puerto Asís son paramilitares".

De la misma manera, los jóvenes también están siendo víctimas del conflicto, prueba de ello es que para la guerrilla, todo joven de pelo corto y forastero en un pueblo es paramilitar; en tanto que para las autodefensas, todo joven de pelo largo y de la región es miliciano o guerrillero.

• Fuerzas Militares y de Policía

En lo que respecta a la presencia estatal, en el departamento se encuentran distintas ramas de las Fuerzas Armadas y de la Policía.

Por un lado, la XXIV Brigada del Ejército, con sede en la inspección de Santa Ana, jurisdicción de Puerto Asís, que cuenta con varios batallones contraguerrilla y con batallones permanentes en Puerto Asís y Orito.

El Batallón del Ejército con sede en La Tagua (Puerto Leguízamo), cuenta con toda la ayuda logística y la asesoría de militares norteamericanos. Igualmente, la Armada Nacional tiene presencia en la zona gracias a una Brigada fluvial, con sede en Puerto Leguízamo y con varias unidades encargadas del control de los ríos Putumayo y Caquetá en la zona limítrofe con Ecuador.

Por su parte, la Policía Nacional hace presencia en la región con un Comando Departamental de Policía con sede en Mocoa y otras estaciones en los cascos urbanos de los municipios del departamento, excepto en los municipios de Puerto Caicedo y Puerto Guzmán; pero además cuenta con una Unidad Especial de la Policía Antinarcóticos.

Todas estas fuerzas del Estado trabajan conjuntamente para formar el Comando Operativo del Sur, que incluye apoyo directo y permanente de la Fuerza Aérea, situada en el municipio de Tres Esquinas (Caquetá), fronterizo con el extremo nordeste del Putumayo.

A pesar de ésta presencia positiva de las autoridades, la población está muy preocupada por la complicidad de algunas unidades de las Fuerzas Armadas y de la Policía con los grupos de autodefensa, con quienes se relacionan por alianzas estratégicas o de táctica contra-guerrilla. Tanto así que estas relaciones van desde la realización de hechos violentos por parte de los paramilitares sin que la fuerza pública los combata o neutralice; hasta aquellos hechos donde es evidente el asentimiento, complicidad o acción mixta de la Fuerza Pública y las autodefensas.

Alertas Tempranas Emitidas entre el 2002 y el 2003 en el Putumayo

De acuerdo con información aportada por la Defensoría del Pueblo, en lo que va corrido del período entre el 2002 y el 2003, en el Departamento del Putumayo se han emitido cuatro informes de riesgo de los cuales el Comité ha emitido tres Alertas Tempranas.

La primera de ellas, tuvo sus orígenes en el informe de riesgo emitido por la Defensoría el 27 de noviembre de 2002, donde se alertó sobre la situación en el municipio de Puerto Guzmán. Allí, se advirtió al Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas sobre la posibilidad de presentarse homicidios selectivos, masacres, desapariciones forzadas, desplazamiento, reclutamiento de jóvenes y afectación de bienes civiles, al igual que restricción de alimentos a causa de las reiteradas acciones que el grupo de las FARC y las AUC estaban llevando a cabo por ese entonces en la región. Ante lo cual, la Defensoría indicó que era posible un enfrentamiento entre los dos grupos en la zona, con una factible interposición de la población civil expuesta a métodos violatorios a los derechos humanos y el DIH, poniendo en claro que la situación era de alto riesgo.

Acto seguido, se reunió el Comité el 29 de noviembre del mismo año, donde se verificó la información y se emitió una Alerta Temprana en calidad de recomendación bajo las consideraciones de realizar un Consejo de Seguridad, promover la colaboración civil y establecer en el lugar una estación de Policía; así como, coordinar acciones humanitarias con la Red de solidaridad. Dicha información fue remitida al Departamento de Policía Nacional del Putumayo, al Gobernador y a la Secretaría de Gobierno del Putumayo.

Efectivamente, según informó el Alcalde del municipio de Puerto Guzmán, se reactivaron comités que estaban inactivos, como: el Comité de Prevención de Desastres, el de la Cruz Roja, entre otros. También se puso en conocimiento de la situación a la fuerza pública del municipio para que protegieran a la población; igualmente, su persona entre otros funcionarios públicos, han tenido que ausentarse del municipio intermitentemente con el objeto de proteger su vida y trabajar desde otras partes del país.

No obstante, el burgomaestre indicó que a pesar de prevenir situaciones de alto riesgo para salvaguardar la vida y la seguridad de los pobladores del casco urbano, la población que habita en la zona rural se encuentra desprotegida básicamente por dos razones:

1. Acceder al área rural es bastante difícil, así que las autoridades no la frecuentan continuamente;
2. Por haber pocos efectivos en la región, éstos se concentran prácticamente en el casco urbano, dejando que pocos de ellos se hagan cargo del cuidado en el área rural.

Lo grave de esto es que si observamos en términos porcentuales la distribución poblacional vemos que aproximadamente el 97% de los pobladores de Puerto Guzmán se ubica en la zona rural de dicho municipio. Razón por la cual, es el área donde más se presentan hechos violentos, muertes, desplazamiento y falta de autoridad; poniendo en tela de juicio la efectividad del SAT en este caso específico.

Para el segundo informe que emite la Defensoría del Pueblo el 17 de enero de 2003 advirtiendo al Comité Interinstitucional sobre la situación de alto riesgo que se vive en el municipio de San Miguel, se observa la posibilidad de que se realicen ataques indiscriminados con perjuicio a los asentamientos campesinos y sus bines por parte de las FARC, como consecuencia de su accionar en la cabecera de Puerto Colón con el objeto de contener la expansión de las AUC y debilitar su presencia en el municipio de San Miguel. Así, las ocasiones de riesgo y hechos de violación factible se estiman como posibles bloqueos económicos, desplazamiento forzado, hostigamiento e incursión armada y ataques contra personas protegidas.

Es importante que se tenga en cuenta que todo esto ocurre en un marco de lucha por el control geoestratégico de la región, ya que como se vio anteriormente, en esta zona se desarrolla la economía del narcotráfico y ofrece enormes ventajas por su ubicación fronteriza con Ecuador.

Recolectada la información verbal y escrita, el Comité interinstitucional se reunió el 21 de enero de ese año y verificó la información con el Secretario de Gobierno Departamental, con el Das Seccional Nariño y con el Sistema de Información de Orden Público del Ministerio del Interior. Con esto se corroboró que previamente se habían realizado operativos del Ejército en el área, pues las autoridades ya estaban al tanto de la situación.

Por lo anterior, el Comité decidió no emitir alerta —consignado en el Acta Nº 9 del Comité— pero, como es costumbre procedimental, el Comité envió la información al Gobernador del Departamento del Putumayo, al Comandante de la Vigésima Cuarta Brigada del Ejército Nacional, al Comandante de Policía del Departamento, al Secretario de Gobierno del Departamento del Putumayo y al Alcalde del Municipio de San Miguel.

Un aspecto que es bueno destacar en el momento, es que después de reunido el Comité, entidades como las alcaldías, la Gobernación, las Fuerzas Armadas y la Policía empezaron a implementar acciones coordinadas en el área (como el Consejo de Seguridad donde se optó por la aplicación de medidas de control y preventivas además de las que ellos ya habían discutido anteriormente) tendientes a neutralizar el riesgo y generar condiciones de seguridad —teniendo en cuenta que nunca se emitió una alerta inminente.

La tercera alerta tiene su base en el informe de riesgo emitido por la Defensoría el 31 de enero de 2003, en el cual se informa al Comité Interinstitucional sobre la situación de violencia e inseguridad que se vive en los municipios de Sibundoy, Santiago, Colón y San Francisco. Allí, la Defensoría da una descripción sobre el contexto en el que se está viviendo y considera que es factible que se de un incremento en los homicidios selectivos múltiples, desplazamiento forzado, ataque a bienes de carácter civil y a los cascos urbanos; así como, enfrentamientos armados entre las AUC y las FARC como consecuencia de la disputa que libran estos grupos por controlar el Valle de Sibundoy y la arteria de comunicación entre Mocoa y Pasto.

En este sentido, la Defensoría hizo la observación sobre una posible agudización de la situación por ser estos municipios, como se mencionó anteriormente, receptores de población desplazada del Bajo Putumayo que se encuentra allí por ser acusada de pertenecer o apoyar a uno u otro bando. Debido a esto se concluyó que podían darse algunos casos de riesgo y hechos de violación factible como amenazas e intimidaciones; así como, extorsión a comerciantes, transportadores y propietarios agrícolas.

De esta forma el Comité Interinstitucional se reúne el 12 de febrero de 2003 para estudiar la situación de riesgo en la zona; verifica la información con el DAS Seccional Nariño y la Gobernación del Putumayo, y advierte que ya se habían realizado previamente Consejos de Seguridad, operativos de la Policía, foros para fomentar la participación de la ciudadanía con las autoridades y planes para la incorporación de soldados campesinos en el área.

Hecho esto, el Comité decide emitir la alerta y envía sus recomendaciones a los entes competentes (Alcaldías y Gobernación) para prevenir que se desate un hecho violento en perjuicio de la población. Es así, como a partir de éste momento se realizan varios Concejos de Seguridad con las autoridades y los representantes más importantes de gremios como la ganadería, la agricultura y el comercio. De estas reuniones, la Gobernación plantea que para municipios como Sibundoy y Santiago se envíen contingentes de soldados campesinos provenientes de la región para contener los brotes de violencia y las posibles alteraciones del orden público por parte de la insurgencia. Igualmente, se sumaron refuerzos a la fuerza pública y ello ha permitido hasta ahora que haya mayor seguridad y se hayan prevenido ataques.

A pesar de esto, el alcalde de Sibundoy considera que falta apoyo por parte del gobierno para obtener de éste ayuda (económica o en equipos) con el fin de solucionar los problemas de comunicación que se presentan con las autoridades y los cuerpos de socorro, como la Cruz Roja. Por otra parte, la violencia generó en un inicio muchos desplazamientos entre los pobladores de Sibundoy y hasta ahora no han regresado, por lo que considera que sería importante tratar de canalizar a través del SAT una ayuda para que estas personas regresen a sus parcelas.

Finalmente, la cuarta alerta tiene lugar gracias a la información aportada por la Defensoría al Comité el 14 de febrero de 2003, acerca de la situación de violencia que se presenta en los municipios de Orito y Valle del Guamuez.

Al igual que en las anteriores, la Defensoría alertó sobre un factible crecimiento de los homicidios selectivos, el desplazamiento forzado y los ataques tanto a bienes civiles como a cascos urbanos, debido al enfrentamiento de los grupos ilegales que operan en la zona (AUC – FARC) por el control del Bajo Putumayo y la arteria que comunica a San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto Asís, Puerto Caicedo y Villagarzón. De la misma manera, la Defensoría comunicó que esta situación tendía a agravarse por el desplazamiento masivo de campesinos hacia el casco urbano de la Hormiga debido a amenazas de las FARC; el temor que esto generaba es que entonces las AUC hiciesen uso de la violencia indiscriminada para reposicionarse nuevamente en el Bajo Putumayo.

Por lo anterior, el Comité Interinstitucional se reúne como ocurrió en las anteriores ocasiones, corrobora la información y decide emitir una Alerta Temprana. Se notifica al Gobernador del Putumayo, al Secretario de Gobierno y a los Alcaldes de Orito y Valle del Guamuéz. Hecho esto, cada alcalde hace su propio Consejo de Seguridad y se reúne con las autoridades respectivas.

Gracias a la información suministrada por el alcalde de Orito, se pudo conocer que en su municipio se tomaron medidas de restricción a la circulación; reducción horaria en los establecimientos públicos como tabernas; controles de registro realizados por la Policía y las Fuerzas Militares; y protección a los funcionarios públicos que despachaban en dicha zona. De acuerdo con su apreciación, es difícil desterrar el conflicto de la zona, pero gracias a las medidas tomadas por ocasión de una Alerta Temprana que arrojó el SAT, se han logrado evitar los ataques a la población y a sus bienes. En tal sentido, el burgomaestre considera que el sistema sí le ha servido para preservar el orden público y la vida de sus coterráneos.

Habiendo visto el diagnóstico del Departamento del Putumayo, sería de esperar que se tratara de un departamento en constante alerta roja, donde en el transcurso de un año se hubiesen expedido más de cuatro alertas tempranas; sin embargo, sucede lo contrario. ¿Será posible que las fuentes de información estén fallando o las cosas se estén mejorando? Posiblemente si, pero aún siguen siendo muchas las personas desplazadas en el departamento y muchos los alcaldes, personeros, concejales, diputados, entre otros representantes del Estado, que han tenido que salir huyendo de sus tierras para proteger sus vidas y desplazarse en muchos casos hasta Bogotá para evitar que los asesinen y poder, si es posible, sesionar sobre los proyectos y asuntos que les competen.

¿Será entonces que el SAT si es una herramienta efectiva en la prevención de hechos violentos que perjudican a la población? No cabe duda que el SAT es un instrumento valioso para el país en materia de prevención y protección de los derechos humanos de los colombianos, y es una herramienta con la cual no se contaba antes. Más aún, ha mejorado la seguridad de las zonas donde se han expedido las Alertas Tempranas y aparentemente ha prevenido el ataque de los grupos al margen de la ley.

De acuerdo con la investigación realizada, no es fácil en realidad estimar la efectividad de este sistema, pues saber con certeza que se previno un hecho incierto como lo es la toma guerrillera de un municipio o una masacre, que en algunas ocasiones se dan sin ser anunciadas, es bastante complicado. No obstante, podemos analizar en cierta medida los hechos recurriendo a algunas cifras que nos permitan ver si se han presentado reducciones en la tasa de homicidios, muertes selectivas, desplazamiento forzado y demás, para determinar si el SAT ha influido en cierta medida en la prevención de violaciones masivas a los derechos humanos y se ha conservado el orden público en los municipios.

Para comprender mejor lo anterior, veamos los siguientes datos:

De 403 casos de masacres que se presentaron en 1999, en el Departamento del Putumayo se dieron 13, es decir, un 3.23% del total del país; de igual forma, de 1865 víctimas por las masacres en ese mismo año, 77 provenían del Putumayo, convirtiéndose de esta manera en un 4.13% del total. Así mismo, para el 2000 los municipios que contaban con un alto riesgo en ocurrencia de masacres fueron el Valle del Guamuez (La Hormiga), Orito y Puerto Asís.

En lo que respecta a el desplazamiento forzado que se ha dado en los últimos años en ésta región, podemos ver que esencialmente se ha dado por:

• La intensificación del conflicto a causa de la disputa territorial entre la guerrilla y las autodefensas,
• el control de cultivos y restricciones a su comercialización,
• presiones de las FARC para que se cree una zona de distensión,
• amenazas provenientes de las AUC a los líderes sociales y comunitarios,
• las fumigaciones a los cultivos ilícitos,
• el mal funcionamiento del plan de sustitución de cultivos debido al incumplimiento de los pactos sociales con el gobierno,
• el reclutamiento forzado, y finalmente
• por las amenazas y señalamientos que se profieren a los pobladores de los municipios ubicados en el Putumayo.

Es así como en el año 2001, 6.203 personas fueron expulsadas de sus municipios. Indicando que mensualmente los actores armados desplazaban en promedio a 413 personas. Teniendo en cuenta que en el 2000 el promedio mensual era de 333 personas desplazadas, para el 2001 el promedio fue de 733. Esto indica un crecimiento de 119%.

No obstante, de acuerdo con datos del Sistema de Información sobre Población Desplazada por la Violencia en Colombia (RUT), el reporte total de personas desplazadas al 30 de septiembre de 2002 fue de 123.650 personas, de las cuales 5.956 fueron expulsadas del Putumayo (ver ANEXO 7).

Como se dijo arriba, hay que aclarar que el conflicto armado no ha cesado en la región del Putumayo, al igual que las violaciones masivas a los derechos humanos. No obstante, estas cifras nos demuestran que de alguna manera dicha violación a los derechos humanos está diminuyendo, posiblemente en parte gracias al SAT como mecanismo de prevención, posiblemente por el interés que ahora el Estado le ha prestado a esta zona para desarrollar allí obras y programas sociales, posiblemente porque los grupos al margen de la ley que actúan en el área se están retirando hacia otras zonas para evadir la presión de las fuerzas armadas que se están sintiendo con más fuerza desde la entrada del gobierno de Álvaro Uribe Vélez.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Pensar que el Sistema de Alertas Tempranas (SAT), como mecanismo de prevención, es improductivo, sería una errónea apreciación, pues ello ha permitido en cierta medida una mayor cohesión entre el pueblo, las autoridades territoriales y en general las instituciones públicas en materia de prevención y defensa de los derechos humanos. Es muy probable que gracias a la información que proviene de los organismos de inteligencia y de la misma población, se hayan podido tomar decisiones al interior del SAT que hayan prevenido la acción violenta de algunos de los grupos armados ilegales en cualquier municipio de Colombia.

Sin embargo, hay varias cosas por decir con respecto al funcionamiento del SAT y su eficacia:

Primero, de acuerdo con la percepción que tienen varios agentes involucrados en el desarrollo de proyectos sociales, en especial sobre derechos humanos como lo son la Defensoría y algunas ONG’s, la política de derechos humanos manejada por el gobierno Uribe es la misma política de seguridad que él plantea. Al respecto, el director de la Comisión Colombiana de Juristas, Gustavo Gallón, expuso que "justamente es una política preocupante porque está basada en informantes y orientada a perseguir civiles y realizar allanamientos sin orden judicial. En este marco la posibilidad de diálogo es limitada".

En esta medida, no se le está dando un manejo adecuado al SAT y por ende a los derechos humanos en el país, ya que éste tiene un uso meramente político y no se trascendiende más allá. En otras palabras, el presente gobierno no está empleando al SAT como un elemento puesto al servicio de los colombianos, donde lo que más importa es su vida y su seguridad. Por el contrario, se está asumiendo que el SAT es un elemento que simplemente hace parte de una gran política de seguridad, donde lo que más importa es derrotar al enemigo y preservar la estabilidad del Estado —o sea, se está empleando al SAT como un arma de combate.

Respecto a lo anterior, es probable que el Gobierno se quiera apropiar del SAT y hacerlo suyo como muestra de su poder y voluntad política para proteger los derechos humanos en Colombia, algo bien visto por los EE.UU. y benéfico para el Gobierno Uribe si lo que se quiere es mostrar resultados en el exterior y por tanto, obtener apoyo económico y militar para justificar su guerra.

Pasando a otro aspecto, aún no son claras las competencias entre la Defensoría y el Gobierno Nacional. El Comité Interinstitucional acusa a la Defensoría de apropiarse de un Sistema que a su concepto es Gubernamental y de carácter Nacional, no institucional. Por su parte, la Defensoría defiende el manejo eficiente que le da a un sistema que considera como propio, donde acusa al Comité de no saber darle el suficiente apoyo y respuesta que necesita para que funcione.

Así, a pesar de que no se pueden negar los logros obtenidos por la Defensoría del Pueblo y el Comité Interinstitucional en materia de prevención, el Defensor ha indicado que "la persistencia del conflicto armado interno, el peso de la inercia institucional y la falta de voluntad de cambio de algunos centros de poder" han obrado como variables negativas sobre el manejo de mecanismos tan importantes como el SAT en la defensa de los derechos humanos.

Por otro lado, cuando una persona habla del Sistema de Alertas Tempranas (SAT) supone que está hablando de un sistema para prevenir las masacres y el desplazamiento forzado en el país, edificado esencialmente en los esfuerzos que realizan la Defensoría, la Vicepresidencia, el Ministerio del Interior y los organismos de inteligencia del Estado para realizar dicha labor. No obstante, esta investigación permitió descubrir que en la práctica se trata de dos sistemas distintos: uno, el del Comité Interinstitucional; y otro, el de la Defensoría del Pueblo. Muestra de ello es una carta enviada al Tribunal Administrativo del Meta, por el Doctor Daniel Medina, donde afirma que:

"(…) el SAT de la Defensoría del Pueblo no fue creado, no depende ni está bajo la dirección o coordinación del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada para la evaluación de riesgos de la población civil como consecuencia del conflicto armado, que desarrolla su gestión dentro del marco misional constitucional y legal de esta entidad, que no sobra reiterar, es un órgano de control del Estado.

De lo anterior se colige que el SAT no es un programa creado o que dependa del Gobierno Nacional, dirigido a la prevención del desplazamiento forzado.

Si bien el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes Nº 3057 de 1999, señala la necesidad de crear sistemas de información para la prevención del Desplazamiento, que contemplen entre otros, un Sistema de Alertas Tempranas y un mecanismo de Seguimiento y de evaluación de la gestión, indicando que la Red de Solidaridad Social coordinará con la Defensoría del Pueblo y la Vicepresidencia de la República la ejecución de esta estrategia de comunicaciones, hasta la fecha dicho documento no ha sido desarrollado o aplicado por medio de medidas administrativas o legales, de donde no puede predicarse que el SAT de la Defensoría del Pueblo tenga relación orgánica o funcional con el sistema de información esbozado en el documento referido.

La Defensoría del Pueblo viene promoviendo una Política Pública de Prevención de Violaciones Masivas de Derechos Humanos, que debería implantarse por medio de un Sistema Nacional de Prevención encabezado por el Gobierno Nacional. Actualmente se encuentra en funciones un Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas integrado por delegados del Ejecutivo, encargado de la valoración de los informes de riesgo elaborados y emitidos por el SAT de la Defensoría del Pueblo y de decidir acerca de la emisión de Alertas Tempranas para prevenir violaciones masivas de derechos humanos.

En estricto, este Comité podría entenderse como una iniciativa o programa del Gobierno Nacional para prevenir, entre otras violaciones graves, el desplazamiento forzado de población (…)"

Con esto, lo que se aprecia claramente es un manejo del SAT como una herramienta exclusivamente de la Defensoría, donde lo que se encuentra no es más que un celo institucional entre éste ente y el Gobierno mismo, posiblemente porque la Defensoría quiere que su programa se mantenga limpio de la corrupción y la burocracia estatal, enfocado directamente a la protección de la población civil. En tanto que el Gobierno quiere manejarlo para tener un mayor control sobre él, evitar que la Defensoría le de un mal manejo y obstruya el proceso de información, comunicación y respuesta; y para complementar su política de seguridad. ¿Afán de protagonismo? Quién sabe.

En lo que concierne al manejo de la información el Comité Interinstitucional no reconoce las fuentes manejadas por la Defensoría del Pueblo y esto genera graves consecuencias como las que vimos anteriormente. Sería bueno que el Comité también las tuviese en cuenta y no se limitara únicamente a confiar en los datos que le proporcionan la inteligencia de las Fuerzas Armadas y la Policía.

Muestra de ello, es que el SAT era más eficiente cuando la Defensoría emitía las Alertas Tempranas (gracias a la información que obtenía de ONG’s, pobladores, Iglesias, Comunidades Civiles, Defensorías Regionales, etc.) y daba conocimiento de ello a todas las autoridades directamente, haciendo que éstas no sólo generaran una respuesta inmediata, sino que rindieran cuentas de sus hechos a la Defensoría. Pero ahora, la información tiene que pasar por un filtro, donde se retrasan más las acciones y en varias ocasiones se pone en duda información que en realidad es muy útil para proteger a los municipios.

El problema está en que el Comité basa prácticamente sus decisiones en información "certera" sobre hechos que ocurrirán en el futuro, lo absurdo de esto es que las masacres y los asesinatos no se pueden predecir porque se trata de hechos inciertos, y prevenir sobre la certeza no es prevención.

Por otro lado, la información que recolectan en muchos casos las autoridades simplemente son datos, y los datos, a la luz de la teoría, no sirven para tomar decisiones, lo que ayuda a un tomador de decisiones a desarrollar su labor es hacer sus apreciaciones sobre la base de informaciones, no simplemente de datos. Igual, esto no es raro, pues durante muchos años los gobiernos colombianos siempre han tomado sus decisiones sobre la base de simples datos, donde manejan una racionalidad individual y sólo juegan juegos suma cero.

Por último, un aspecto que sería necesario re-evaluar es la capacidad que tiene el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de actuar en escenarios distintos al rural; es decir, hoy por hoy el conflicto nacional no sólo se está dando en el campo sino que a su vez se está trasladando a otros lugares como las ciudades. Desafortunadamente, el SAT se ha visto limitado en este aspecto por estar diseñado exclusivamente para hacer frente a las estrategias de ataque y al conflicto que manejan los grupos alzados en armas en el campo. Por lo tanto, sería interesante que las autoridades y el Ejecutivo pensaran en la posibilidad de crear un área dentro del SAT en la cual se analizara y se afrontara la violencia desde las ciudades.

Así, la solución que se plantea en este trabajo es que para que el SAT se haga más eficiente:

Primero, las instituciones implicadas en su manejo deben relacionarse sobre la base de la confianza, pues se supone que están trabajando sobre un mismo objetivo común, y dejar de lado el celo institucional. Con esto se evolucionará hacia una etapa en la que el manejo del SAT será como el de una organización compleja, donde el sistema estará en capacidad de anticipar los hechos y no de esperar a que estos sean inminentes para tomar decisiones; donde las instituciones se interrelacionan como en una red, y al interior de las redes, cada organismo estará en capacidad de anticipar los hechos por sí mismo.

Lo cierto es que es preocupante la situación del SAT cuando entre sus mismos organismos componentes no hay entendimiento ni un trabajo armónico. Esto lo que hace es obstruir y entorpecer las labores enfocadas a proteger a la población civil. Lo grave de todo es que si éste celo institucional y ruptura en la comunicación persisten, finalmente quienes terminarán pagando por su mal funcionamiento son los miles de colombianos que diariamente pierden la vida en medio de un conflicto que no les pertenece o tienen que huir de sus fincas hacia otros pueblos o ciudades desconocidas donde son tratados como indigentes o ladrones.

Segundo, las decisiones al interior del Comité, empleadas para hacer frente a una situación de riesgo en un municipio determinado, deben ser particulares; es decir, se deben tomar de acuerdo a su relatividad, su importancia, el contexto y las situaciones que se presentan en esos escenarios en conflicto; y no, tomar decisiones mecánicas, que sólo sirven como paliativos a la situación, como ocurre en muchos municipios del país, incluso en el Putumayo. Para tomar decisiones, especialmente aquellas tan delicadas que tienen incidencia sobre la vida de las personas, hay que comprender el entorno ¿Cómo? Pues entendiendo que la realidad es móvil, incierta y llena de riesgos, cosas que son imposibles de evadir, pero son posibles de manejar, adaptándose a ellas o haciendo que ellas se adapten a la política de gobierno que se tome respecto a la protección de los colombianos.

Tercero, al igual que la Defensoría del Pueblo, se considera necesario enrutar al país hacia el establecimiento de un Sistema Nacional de Prevención de las Violaciones Masivas a los Derechos Humanos; es decir, que el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) deje de ser un programa para convertirse en una política pública de Estado, pues de esto se ha tratado el manejo de los derechos humanos en el país, de un programa de cuatro años donde al siguiente período presidencial se modifica y se hecha para atrás todo lo logrado inicialmente. El caos humanitario que vive Colombia es muy particular, no se ha visto en otras partes del mundo, y es tan serio que no puede seguir siendo tratado con proyectos cortoplacistas y mediocres, es necesario implementar una política nacional seria y de gran envergadura que sepa tratar un tema tan delicado como lo es el respeto a los Derechos Humanos en Colombia.

Cuarto, éstas violaciones masivas a los derechos humanos que hemos tratado a lo largo de ésta investigación, son sencillamente el resultado de un proceso en el cual los actores armados ilegales que participan del conflicto ya han hecho con anterioridad una reflexión costo/beneficio por la cual, han decidido asumir los riesgos y han decidido participar en la guerra cometiendo crímenes atroces que van en contravía al respeto de los derechos de los demás colombianos.

En este orden de ideas, el SAT no sólo debe ser una política encaminada a prevenir, proteger y dar respuesta a las situaciones de inminente riesgo; sino, que debe ir complementada con una fuerte intervención por parte del Estado para solucionar, o en lo posible mitigar, las causas que generan el conflicto armado en nuestro país. Pero no dando soluciones a medias, sino planteando estrategias políticas de mediano y largo plazo —como mecanismos de disuasión; fortalecimiento de las instituciones; apoyo a las comunidades civiles; mejoramiento de las condiciones educativas, sanitarias, alimentarias y de vivienda de la población— que logren superar las circunstancias que hacen posible la ocurrencia de hechos violatorios a la vida y la seguridad de los colombianos.

Para terminar, si bien el SAT es una gran herramienta con la cual antes no se contaba y está arrojando resultados positivos, los esfuerzos que ha realizado el Estado para enfrentar la crisis humanitaria por la que atraviesa el país, aún son insuficientes. Así las cosas, es imperante que se insista en dar a los casos de violación de derechos humanos una respuesta integral de carácter preventivo, sustentada sobre el compromiso y trabajo en equipo de las instituciones miembros, generando fuertes lazos entre sí para proporcionar protección y defensa a la población civil; todo lo anterior dentro del marco de una Política para la Prevención de Violaciones Masivas a los Derechos Humanos, como bien lo confirma la Defensoría del Pueblo.

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• LEY 387 DE 1997:

www.red.gov.co/LaInstitucion/Normatividad/Ley387-1997/

• PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2002-2006:

www.presidencia.gov.co/planacio/Documento%20Completo.pdf

ANEXOS

ANEXO 1

UBICACIÓN GEOGRÁFICA DEL PUTUMAYO

FUENTE: www.bundenet.com/atlas/putumayo.htm

ANEXO 2

UBICACIÓN DEL BAJO, MEDIO Y ALTO PUTUMAYO

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www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/04_publicaciones/04_03_regiones/putumayo/violenci.htm.

ANEXO 3

CUADRO 1: BAJO PUTUMAYO

CORRELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN SUPERFICIE CULTIVADA EN COCA SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL, TASAS DE HOMICIDIO, PRESENCIA DE ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY Y PROPORCIÓN DESPLAZAMIENTOS DE POBLACIÓN SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL

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Fuentes: (1) Policía antinarcóticos. (2) Policía Nacional y DANE-DNP. (3) Defensoría del Pueblo del Putumayo y DANE-DNP. (4) CODHES. (5) Fuerzas Militares y Oficina del Alto Comisionado para la Paz. (6) CINEP, Justicia y Paz, Oficina del Alto Comisionado para la Paz. *Las tasas según la Policía Nacional para el promedio de la región no incluyen a Puerto Caicedo. Aparecen en negrilla los niveles elevados. Procesado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.

CUADRO 2: MEDIO PUTUMAYO

CORRELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN SUPERFICIE CULTIVADA EN COCA SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL, TASAS DE HOMICIDIO, PRESENCIA DE ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY Y PROPORCIÓN DESPLAZAMIENTOS DE POBLACIÓN SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL

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Fuentes: (1) Policía antinarcóticos. (2) Policía Nacional y DANE-DNP. (3) Defensoría del Pueblo del Putumayo y DANE-DNP. (4) CODHES. (5) Fuerzas Militares y Oficina del Alto Comisionado para la Paz. (6) CINEP, Justicia y Paz, Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Aparecen en negrilla los niveles elevados. Procesado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.

CUADRO 3: ALTO PUTUMAYO

CORRELACIÓN ENTRE PARTICIPACIÓN SUPERFICIE CULTIVADA EN COCA SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL, TASAS DE HOMICIDIO, PRESENCIA DE ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY Y PROPORCIÓN DESPLAZAMIENTOS DE POBLACIÓN SOBRE TOTAL DEPARTAMENTAL

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Fuentes: (1) Policía antinarcóticos. (2) Policía Nacional y DANE-DNP. (3) Defensoría del Pueblo del Putumayo y DANE-DNP. (4) CODHES. (5) Fuerzas Militares y Oficina del Alto Comisionado para la Paz. (6) CINEP, Justicia y Paz, Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Aparecen en negrilla los niveles elevados.

Procesado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.

ANEXO 4

ÁREA DE CULTIVOS ILÍCITOS DETECTADOS EN EL CENSO DE ENERO Y FEBRERO DE 2000 SEGÚN MUNICIPIOS Y REGIONES

Fuente: Policía Nacional. Dirección Antinarcóticos. Área Erradicación de Cultivos Ilícitos.

ANEXO 5

Cuadro 1: HOMICIDIOS POR AÑOS MUNICIPIOS Y REGIONES

Fuente: Policía Nacional. Procesado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.

Cuadro 2: TASAS DE HOMICIDIOS POR AÑOS MUNICIPIOS Y REGIONES

Fuente: Policía Nacional y DANE-DNP. Procesado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.

ANEXO 6

Fuente: Oficina del Alto Comisionado para la Paz

ANEXO 7

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www.disaster-info.net/desplazados/informes/rut/14/rut14_02poblacion.html.

Por:

CAROLINA TELLO GUTIÉRREZ

Nacida en Bogotá (Colombia) en 1979. Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, con estudios en Derechos Humanos y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Javeriana en Bogotá. Experiencia laboral en el área de los Derechos Humanos a nivel público y privado.

Categoría: DERECHOS HUMANOS Y SEGURIDAD