El Gasto Público Social en la Argentina. Invertir en Desarrollo Humano: El Camino hacia un Futuro Mejor

2. Conceptos Liminares
3. Argentina, comienzo del siglo XXI
4. Democracia y Consenso
5. Conclusiones Abiertas: el Camino hacia Futuro
6. Bibliografía

Introducción

El tema del gasto público social en Argentina, comenzando el siglo XXI, es "el gran tema" del presente.

El fenómeno de la globalización ha determinado que los llamados países emergentes tengan que afrontar recetas de crecimiento de su competitividad en el concierto internacional, tratando de no olvidarse de los sujetos. Dichos sujetos, o sea la población, las personas concretas … diariamente ven como el futuro se oscurece, ya que sólo se comprende el valor de la libertad cuando va acompañado de una buena dosis de igualdad.

En la lucha por alcanzar, simultáneamente, concretar los valores de la libertad y la igualdad, es fundamental definir el actual rol del Estado. Es indefectible partir del concepto de Estado, así como recorrer los distintos momentos hasta el presente.

El enfoque propuesto será desde la óptica del Desarrollo Humano, es decir en la expansión de las capacidades y oportunidades de las personas como elemento motorizador del bienestar social. Se parte de un pensamiento auténticamente antropocéntrico, o como lo definió Naciones Unidas en su conocida trilogía: desarrollo de la gente, por la gente y para la gente.

La intervención estatal en sectores sociales es un poderoso instrumento para incrementar la equidad y la eficiencia de la economía, y por lo tanto aumentar el bienestar de una sociedad.

De allí la importancia de un estudio actualizado sobre el gasto público social en Argentina.

Un estudio completo sobre el gasto social debería incluir aspectos referidos a la cuantificación, financiamiento y destinatarios de los gastos, como también la calidad y eficiencia de los bienes y servicios provistos. En este trabajo se avanza en algunas cuestiones, quedando pendiente otras como el abordaje de la calidad y la eficiencia, y la constatación de los bienes y servicios recibidos efectivamente por los beneficiarios.

La propuesta no es detenerse en la descripción acrítica de la situación social, sino avanzar en el complejo universo del Gasto Público Social, con un Estado en crisis.

Como concepto recíproco del Estado, la sociedad civil también está en crisis, y solamente con una visión integradora de los sectores, se podrán redefinir los diagnósticos y las acciones que conduzcan a un futuro mejor.

Además, para seguir una metodología de la realidad, se analiza el gasto publico social en la Argentina. Sería imposible pretender formular una teoría "general" del gasto público -si es social-, válida para múltiples espacios y tiempos.

Argentina no logra salir del subdesarrollo, pero no hay una sola Argentina. El patrón de desarrollo humano es profundamente inequitativo.

La Historia de este país explica la enorme cantidad de oportunidades perdidas. Las dicotomías recurrentes hicieron esta grave realidad.

Lo urgente es lo importante y lo importante debe ser urgente.

Por ser realistas no hay que caer en ningún tipo de pesimismo. Al contrario, una vez unificado el método de análisis y consensuadas las conclusiones, se comprenderán mejor los lineamientos de las reformas para salir de la decadencia.

La inversión en desarrollo humano es el Gasto Público Social … como único camino hacia un futuro mejor.

CAPITULO 1

Conceptos Liminares

1. Origen del Estado, origen del capitalismo

Para comprender el origen del Estado y de las ideas que a él corresponden, hay que situarse en Europa, en el Renacimiento.

Durante la antigüedad y la edad media, el poder político se encontraba fragmentado entre numerosos depositarios, el feudalismo, como dice Hegel, era una poliarquía. El poder estaba limitado, en lo interno, por los señores feudales y, en lo exterior por la Iglesia y la pertenencia al Imperio.

La importancia de la Iglesia, en la persona del Papa, no era ciertamente por el carácter religioso. Su influencia se proyectaba poderosamente en el campo político y social.

La actual teoría justificadora del origen del poder político, es la soberanía popular.

Pero esto no siempre fue así, mas aún, durante milenios la única fundamentación posible respecto a la distribución del ejercicio del poder, fue el origen divino. Allí hay que buscar la gravitación de lo religioso, en el resto de la realidad social.

La economía durante el medioevo, era ciertamente precaria. Para los nobles y el clero, que eran los estamentos mas destacados, la riqueza era una consecuencia no especialmente buscada del poder. Con el advenimiento de la modernidad, se produjeron, casi simultáneamente, una serie de grandes transformaciones, cuyas repercusiones se proyectan hasta nuestros días. Se pasó de una economía basada en el trueque y en el valor nominal e intrínseco de los minerales y las especies, a una economía monetaria.

Apareció el dinero, y con él, el capitalismo. La nueva economía monetaria, basada en la posesión de valores representativos, permitió descomprimir el orden social estamental.

La estratificación de la sociedad medieval era absolutamente estática. Había diversa consideración jurídica de las personas, por eso los estamentos se mostraban como inalterables. Hacia el siglo XVI aparecen las clases sociales, tal como las conocemos hoy en día; dotadas de igualdad jurídica y con cierta movilidad social.

Uno de los más fenomenales subproductos del Estado moderno, es la burguesía.

En efecto, la irrupción de artesanos y comerciantes, amparados por nuevas tecnologías (como la imprenta que permitió ampliar el acceso al conocimiento), en núcleos urbanos y puertos, implicó que esta nueva clase social tuviera poder, desde el fenómeno de la posesión del capital monetario.

En el aspecto militar se produjeron significativos cambios, también a causa de los adelantos en la técnica de la guerra. Los pequeñas tropas propiedad de los caballeros, que eran mercenarios de los señores feudales que les contrataban, no eran suficientes para responder a las nuevas realidades. Estaba el problema de la falta de lealtad, y la falta de permanencia.

Los gastos que imponía esta situación exigen la organización centralizada de la adquisición de los medios para la guerra. De este modo, se puede afirmar, con Heller, que "la necesidad política de crear ejércitos permanentes dio lugar en muchas partes a una transformación, en sentido burocrático, de la administración de las finanzas’’

Se hizo necesario "algo" que permitiera la concentración del poder (militar, económico), es lo que desde Nicolás Maquiavelo denominamos Estado. La palabra designa con certeza algo totalmente novedoso en la historia del pensamiento político, apareció el Estado y su concepto recíproco: la Sociedad Civil.

Para llevar a cabo esa concentración de los instrumentos de mando, el Estado tiene que pasar a desempeñar diversas funciones. Algunas que antes estaban a cargo de los poderes locales y la iglesia; otras funciones que son totalmente nuevas. Es entonces cuando se manifiesta el carácter necesario de otro de los mas importantes subproductos que aparecen con el Estado y que define su perfil: la Burocracia.

Urge destacar el significado técnico elemental que el concepto de la centralización burocrática tiene. Con la burocracia se abrió el camino hacia la división del trabajo, se estableció la igualdad jurídica al crear un vínculo de súbdito general y unitario, el poder político pudo llegar a todos los rincones del territorio, y finalmente, se posibilita la formación consciente de la unidad del poder estatal (como la mas compleja y perfecta especie, dentro del orden de las sociedades)

Las profundas transformaciones que se producían en Europa hacia el fin de la edad media y que permitieron las condiciones para la aparición del Estado, también tuvieron repercusiones en el sistema jurídico.

En el campo del Derecho Privado, para lograr la unificación de los criterios en la función de juzgar, hubo que recurrir al único derecho cierto. El fenómeno de la "recepción" consistió en estudiar y aplicar el Derecho Romano, que tenía mas de mil años sin aplicarse. En efecto, durante la edad media no se conocían diferencias entre contrato y ley, entre derecho y juicio; había que eliminar la inseguridad jurídica.

Tenía que suceder algo parecido con las relaciones en las que interviniera la autoridad, y con el Estado moderno se crea el Derecho Público. Fundamentalmente en el área del derecho tributario, ya que debía estar normada la percepción de impuestos que el Estado necesita para su funcionamiento, y que la burguesía debe pagar.

2. Absolutismo Monárquico

Al comenzar la edad moderna en Europa continúan las monarquías y continúa el origen divino como fundamentación del ejercicio del poder político de esas monarquías.

Pero el carácter del poder ya no es impreciso e intermitente; por eso, luego del fin del medioevo y su sistema político (el feudalismo), aparecen en varias naciones, Estados monárquicos y absolutistas.

España, Francia, Inglaterra y Portugal, fueron los primeros Estados Modernos en consolidarse. A lo largo de los aproximadamente trescientos años que dura la edad moderna, la mayoría de las naciones europeas y varias americanas van a adoptar distintas fórmulas jurídicas, en las que plasman la unidad del poder político.

También se consolida el capitalismo como sistema económico, de tal suerte que nobles y burgueses acrecientan poder político y económico.

En Francia se vio el rostro mas clásico del absolutismo, con un Estado centralista y autocrático.

España y Portugal pudieron sostener los caprichos de la realeza gracias al interminable flujo de riquezas provenientes de las conquistas en América.

Bodin y Hobbes, fueron los mas conspicuos defensores del orden absolutista. Al primero le debemos la noción de soberanía, pensaba que sólo un Estado con una clase política fuerte podía apuntalar el poder del rey, frente a los peligros de la fragmentación por motivos religiosos.

Thomas Hobbes fue el creador de la doctrina de la razón de estado, y su positivismo jurídico lo vemos reflejado en el "principio de reserva" que luego va a ser incorporado en el artículo diecinueve de la constitución de la Nación Argentina.

¿Y qué pasaba con el pueblo? Aparentemente en estos primeros siglos de experiencia posfeudal, las principales preocupaciones estaban puestas en cómo conquistar y mantener el poder.

Luego, desde algunos seguidores del jesuita Ignacio de Loyola se comenzó, tímidamente, a postular aproximaciones teóricas acerca de cómo debe ejercerse el poder político; también se comenzó a hablar de lo que luego se denominaría Derecho de Resistencia.

La causa del ejercicio del poder seguía siendo Divina, pero se "autorizaba" la resistencia al tirano.

Pero, en general, no hay ninguna "cuestión social" en el pensamiento. Todavía va a pasar algún tiempo para que la burguesía pueda lograr conquistar derechos políticos de parte del Estado.

3. Estado de Derecho, el Constitucionalismo clásico

Hay tres grandes revoluciones políticas que marcan el derrumbe del orden monárquico y determinan el comienzo de la edad contemporánea.

La génesis del liberalismo político (y económico) hay que buscarla en Inglaterra. Fue este el primer lugar donde se venció la concentración del poder político en manos del monarca.

El siglo XVII es el siglo de las revoluciones "sin sangre". Hacia 1653 Oliver Cromwell elabora el primer instrumento constitucional moderno; que es mucho mas que la Carta Magna de 1215 (que era un contrato entre nobleza y burguesía, por el que se otorgan ciertos derechos políticos subjetivos por escrito). Es una regulación consciente y planificada de la estructura concreta de la unidad política y económica. En el "INSTRUMENT OF GOVERNMENT" su mismo nombre revela su esencia.

El caso de los Estados Unidos de América, es un tanto diferente. Ya en el siglo XVIII el proceso de emancipación de las colonias, fue mas una lucha por la independencia que una verdadera revolución contra el absolutismo. El aporte auténticamente revolucionario fue el sistema de gobierno, cristalizado en su constitución.

La idea moderna de la democracia es una creación prácticamente norteamericana, de allí surgen los elementos que luego van a aparecer como algo profundamente valioso en otras latitudes. Es el año 1776 y el origen del poder político ya es (podríamos decir) popular; es el primer ejemplo práctico de soberanía popular. También valen los aportes al federalismo, juicio por jurados, periodicidad en los mandatos, etc.

Sin embargo, entre estos tres ejemplos de fin del absolutismo, el caso mas simbólico, es sin duda el de Francia. Allí el gobierno de "los luises" había llegado a niveles insoportables de despotismo, dejando de lado no sólo al pueblo en general (también llamado tercer estado, o estado llano), sino también a la burguesía … lo segundo, a fines del siglo XVIII, era mucho más grave que lo primero. La Burguesía urbana era quien sostenía la economía de la monarquía, y a sus caprichos.

Y pasó lo que tenía que pasar. Todos los excluidos del escenario político se juntaron y dieron para la historia el espectáculo revolucionario que marcó el fin de la edad moderna y su sistema político, aunque no de su sistema económico.

Curiosamente, no van a ser los revolucionarios del 1789 los que lleven a cabo las reformas jurídicas necesarias para dejar atrás al absolutismo. El breve gobierno de los distintos sectores en los que se dividieron los revolucionarios fue una terrible dictadura, basada en el terror y la venganza.

A principios del siglo XIX, otro monarca va a tener el rol de sentar las bases del sistema político y económico, que reemplace a tres siglos de opresión absolutista.

El emperador Napoleón -lo que es muy significativo- con su "CODE CIVIL" va a esparcir la semilla del Estado de Derecho.

Todo el constitucionalismo, que denominamos clásico o liberal, es básicamente una reacción anti-absolutista. Es decir un sistema de garantías, de libertades políticas y civiles, de protección a la propiedad privada … que fundamentalmente la burguesía reclamaba, para protegerse ¡ del propio Estado ! .

4. Cóctel peligroso: Liberalismo individualista y Revolución Industrial

Junto a las tres revoluciones "políticas" que hemos repasado, hay que agregar otra que modificó para siempre a la historia de la humanidad: la Revolución Industrial.

Indudablemente, los aportes antes señalados, contribuyeron grandemente a la consolidación de las bases de un capitalismo amparado por las formas jurídicas, que permiten su expansión, sin el peligro de la intervención del poder político. De esta forma se consolidó, también, una filosofía individualista y un positivismo jurídico en la mayoría de los países europeos y en algunos americanos.

Pero, a mediados del siglo XIX, y de la mano de las grandes transformaciones tecnológicas, los modos de producción estaban a punto de cambiar.

Cambiaron los sistemas económicos y también cambió la sociedad. Se produjeron enormes migraciones hacia los centros urbanos, desplazamientos hacia donde se hallan las empresas.

Los cambios más significativos se vieron en la aplicación de la máquina a vapor, en la minería, la industria textil y los transportes.

La burguesía y la mayoría de los intelectuales estaban como "extasiados" ante la velocidad de los cambios.

Las constituciones y las leyes permitían, con su positivismo, que nada amenazara a los actores privados en su búsqueda por acrecentar su riqueza. Los grandes progresos tecnológicos prometían un futuro lleno de dichas y confort; se vivía una época de ciega fe en el progreso infinito.

¿Y el Estado? El Estado era un Estado mínimo, que debía limitarse a la aplicación del derecho civil, a la organización militar, y a muy pocas cosas mas.

Cualquier otra función que el Estado reclamara para sí, podía insinuar volver a la época reciente del absolutismo, que se había dejado atrás.

Por eso, este es un "cóctel peligroso". La combinación de los nuevos modos de producción derivados de la aplicación de las nuevas tecnologías, con un marco jurídico y político individualista, condujo a injusticias con los sectores mas desprotegidos de la sociedad. En un lapso relativamente breve, de unos cincuenta años, el mundo había cambiado mas que en milenios anteriores.

Es durante el siglo XIX, que a causa de los nuevos problemas, surge la sociología. Augusto Compte describe los cambios desde una perspectiva optimista; hace uso de los métodos científicos de las ciencias naturales.

Por el contrario, Karl Marx aplica la dialéctica hegeliana al análisis de las causas económicas de la historia, y sus conclusiones son mucho mas realistas.

La sociedad civil no era un todo armónico que se venía a conformar "automáticamente", en que el molesto Estado no debía intervenir. La sociedad civil real es como analiza Heller "un concepto histórico concreto, absolutamente dinámico dialéctico, y como sociedad de clases, contiene una buena dosis de opresión y desigualdad"

La realidad demostró que la libertad jurídica (libertad de contratar y propiedad privada) no alcanzaba para acercarse a la idea de la igualdad económica.

Como se verá infra, el sueño de concretar simultáneamente los ideales de libertad e igualdad, no es algo novedoso en la historia del pensamiento; por el contrario es una idea que tiene mas de dos mil años, surgida en el pensamiento griego estoico y cristalizada en los valores aportados por el cristianismo a la humanidad.

Ya en el año 1875, el jurista Rudolf von Ihering, anunciaba estas ideas: " Será necesario volver a pasar por duras pruebas, antes de comprender de nuevo por cuantos peligros amenaza a la sociedad el egoísmo individual libre de toda traba, y porqué el pasado juzgó necesario refrendarlo. La libertad individual ilimitada en las relaciones y transacciones sociales, es una prima concedida a la extorsión, una patente de corso otorgada a los piratas y a los bandidos con derecho de presa sobre todos aquellos que caen en sus manos ¡Hay de las víctimas! ¡Que los lobos reclamen esa libertad, se comprende; pero que los carneros les hagan coro, sólo demuestra una cosa: que son carneros ! "

Pareciera que el "príncipe del derecho" hubiera estado haciendo referencia al conocido articulo 1197 de nuestro Código Civil (que es aún más exagerado y absoluto que el propio art. 1134 del código napoleónico, que es su antecedente) cuando establece el principio de la autonomía de la voluntad, que establece: "Las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma".

Así como la Revolución Francesa puso al desnudo las falencias del Estado Absolutista de la edad moderna -que a su vez había aparecido para superar la disgregación del feudalismo medieval -, la Revolución Industrial mostró la insuficiencia del "garantismo" del constitucionalismo clásico, de los liberales del siglo XIX.

5. Nuevos Roles: el Estado Social de Derecho

Se puede afirmar, contundentemente, que el concepto del Gasto Público Social, tanto en la teoría como en la práctica, surge con los nuevos roles que asume el Estado, a comienzos del siglo XX.

El constitucionalismo social no es contradictorio con las bases del liberalismo político; antes bien, hay que pensar en la evolución de las necesidades de la sociedad. Cada modelo de Estado responde a cada sociedad, por eso no hay dos estados idénticamente iguales.

Al comenzar el siglo XX, la situación social se hacía insostenible. Por eso, en distintas latitudes van a surgir respuestas similares ante la, ahora sí, cuestión social.

El constitucionalismo social mantiene, como afirma Vanossi, en pie los grandes postulados de la legalidad, de la representación, de la separación de los poderes y fundamentalmente de la defensa de la libertad como valor eminente y preeminente de la dignidad humana.

La primera época de estos nuevos roles del Estado, tiene dos antecedentes.

En 1917, la Constitución de la Revolución Mexicana, conocida como Constitución de Querétaro, por la ciudad en que se redactó. Fue la primera vez en que los principios económicos y sociales, que hasta ese momento sólo tenían tímido un rango legal, se incorporaron a una constitución.

La constitución alemana de 1919, la recordada Constitución de Weimar, significo un profundo intento, de la Social Democracia, de dar respuesta jurídica a la situación posterior a la primera guerra. Se estableció una república democrática con instituciones de hondo contenido reformista (como el Consejo Económico y Social).

El tránsito del Estado "abstencionista" o pasivo, que mantuviera el laissez faire, al que Carlyle definió como "anarquía con policías", hacia las nuevas formas que la sociedad civil reclamaba, no fue algo simultáneo en todas las latitudes.

Hay que reconocer que, en esta primera época, luego de los entusiasmos de las experiencias mexicana y alemana, a los que luego se sumaron algunos países de Europa como Austria (con el modelo de constitución diseñado por Hans Kelsen), Italia y Checoslovaquia; el constitucionalismo social sufría una regresión luego de la crisis del año 30, que afectó principalmente a los países de Europa continental.

Hubo países que no recibieron transformaciones constitucionales ni interrupciones institucionales. En Estados Unidos, con el "NEW DEAL" del presidente Franklin Roosevelt, sin las pretensiones teóricas que tenían los europeos, y haciendo uso de una interpretación dinámica de la Constitución de Filadelfia, los norteamericanos fueron los primeros en el mundo que reglamentaron el concepto de la seguridad social (en 1935), consagrando una nueva dimensión social de la libertad.

Hay una segunda época, que es mas trascendente. Después de la Segunda Guerra Mundial, con la derrota del Eje, se produjo un reordenamiento institucional en diversos países. Las convergencias o transacciones (no solo entre partidos sino también entre doctrinas e ideologías), permitieron el resurgimiento de lo que algunos denominaban Estado de Bienestar, otros hablaron de Estado Benefactor, quizá la expresión técnicamente mas precisa sea la ideada por Hermann Heller: Estado Social de Derecho.

La cruel realidad social, de la segunda posguerra, demostró prácticamente la necesidad de la intervención del Estado, en ámbitos hasta entonces impensados.

La coexistencia de ambos constitucionalismos -el liberal y el social- implicó que la libertad social ponía una suerte de marco, de límite, a la medida o intención que el ejercicio de la libertad individual tenía hasta este momento.

Con estas nuevas realidades y estos nuevos roles, cambió el enfoque teórico del Estado. Ya no se puede hablar de caridad, que es una actitud básicamente individual; tampoco de asistencialismo, que alude a un plan, pero parcializando a la sociedad.

Comienza a hablarse de seguridad social, solidaridad y gasto público social, como nuevos conceptos que parten de la base de la integralidad de la sociedad y de la persona humana; comienza a verse a Estado como responsable se proveer a la sociedad de un mayor número de funciones.

En Francia, las dos constituciones del año 1946, en Italia la constitución de 1948 y la Ley Fundamental de Bonn (Alemania) del año 1949, mostraron el camino de la práctica y la doctrina constitucional.

En general, en los ejemplos mencionados, se puede ver con claridad la confluencia, superadora de contradicciones secundarias, de las tres grandes corrientes ideológicas que ocuparon el escenario luego de la derrota del fascismo. Por un lado el Liberalismo laico, por otro la Socialdemocracia (o sea el Marxismo Reformista), y finalmente el Socialcristianismo o Democracia Social.

Es especialmente demostrativo el art. 3 de la constitución italiana, cuando establece "el deber del Estado de procurar la remoción de todos los obstáculos de hecho y de derecho que impidieran la igualdad de oportunidades, como forma de asegurar el efectivo goce de las libertades a todos los sectores componentes de la sociedad"

Ya a fines del siglo XIX, el 1ro de mayo de 1891, el papa León XIII publicó la encíclica "Rerum Novarum", haciendo referencia a las "cosas nuevas" que por entonces ocurrían y que se relacionaban muy especialmente con las condiciones de injusticia que rodeaban a los trabajadores de las economías recientemente industrializadas. Se puede afirmar que en esta encíclica se encuentran las bases de la denominada Doctrina Social de la Iglesia, y que considera que el Estado debe intervenir para poner remedio a los conflictos sociales. Al cumplirse cien años exactos, Juan Pablo II emite una nueva encíclica por esa razón bautizada "Centesimus Annus", donde se actualiza la doctrina teniendo en cuenta las condiciones nuevas, que en lo económico y social, muestra la actualidad.

La Doctrina Social de la Iglesia considera que la política económica de un país debe estar basada en la justicia, la cual en el campo económico, significa equidad. Ello implica a su vez, mayor igualdad en la distribución del ingreso y la riqueza.

Ludwig Erhard, es quien elaboró la concepción de la Economía Social de Mercado. En la cual se plantean los fundamentos económicos de un Estado democrático, que debe basarse en el principio de la libertad y del libre desplazamiento, y el deber del Estado es atender a que estos derechos fundamentales del hombre, parte activa de la economía, no se vean desvirtuados por asociaciones y acuerdos colectivos de tipo privado.

Respecto a los monopolios, Erhard profundiza " … quien admita la competencia como elemento ordenador de la economía no puede rechazar este mismo principio de forma arbitraria, aceptándolo hoy y rechazándolo mañana por razones de oportunismo y conveniencia; para alardear luego, todavía con orgullo, de que esta falta de criterio pone de manifiesto un sentido de la realidad "

La idea que el Estado de Derecho liberal, correspondiente al constitucionalismo clásico, establecía, era un rol negativo para el Estado, es decir abstenciones para preservar incólumes los derechos civiles, políticos y la propiedad privada.

En cambio, además de las funciones anteriores, con el Estado Social de Derecho (o de Bienestar, o Welfare State), propio del constitucionalismo social del siglo XX, el rol del Estado es positivo, es decir interviene en la sociedad civil para asegurar el pleno desenvolvimiento de las instituciones que aseguren la autentica realización de los derechos de naturaleza social y económica.

6. Crisis y Globalización: el Estado Pos-social

El estancamiento de la economía mundial que se produjo en los años ’60 y la posterior recesión debida al notable aumento del precio internacional del petróleo en los primeros años de la década del ’70, provocaron dificultades fiscales crecientes en casi todos los países, originando desequilibrios presupuestarios que se debieron tanto a la disminución de los recursos (ingresos), como al aumento de las demandas sociales, en virtud -precisamente-, de la crisis económica.

El problema se agudizó con el paso del tiempo, principalmente donde se apeló a la utilización del empleo público, para paliar los efectos de la desocupación, y a la falta de eficiencia de la burocracia del Estado.

En verdad, se produjo un cambio cultural, que llevó a gobernar a quienes prometían abocarse a disminuir el gasto público. Distintos sectores que habían aceptado de buen grado la actividad del Estado, como tendiente a asegurar la atención de la salud, la educación y la seguridad social; comenzaron a interpretar que su intervención era ya innecesaria e ineficiente.

El mercado comenzó a constituirse en la "piedra angular" de la construcción de la sociedad … incluso era el único que garantizaba la libertad y el desarrollo.

Algunos hablan de neoliberalismo (o de ortodoxia), cuando en realidad de nuevo no tiene nada. Mas correcto y concreto es pensar en el retroceso de la humanidad en la historia, hacia el liberalismo -posterior a la Revolución Francesa-, que había sido una reacción antiabsolutista, e intentar hacer de cuenta que no existió ni la Revolución Industrial, ni por supuesto, la internacionalización de los mercados de capitales.

A este panorama, se agregó la denominada globalización. Pretender definir este concepto cultural, tan cotidiano, no es tarea sencilla. Introduce Hugo Lafaye "como las comunicaciones hoy han achicado y empequeñecido al mundo, toda actividad sino lo está, tiende a globalizarse"

Durante sus comienzos la Globalización fue reducida a una sola esfera , la económica. La caída de los regímenes comunistas, el triunfo de concepciones ultraliberales, hizo ver tal proceso de manera lineal, destacando solamente dicha dimensión, descuidando otros aspectos socioculturales implicados en este proceso, a saber, las dimensiones ecológica, tecnológica, política y social.

El sociólogo alemán Ulrich Beck distingue, por su parte tres conceptos diferentes, que producen confusión: globalismo, globalidad y globalización.

Someramente, designa como globalismo la concepción señalada anteriormente, la cual habla únicamente de la dimensión económica, de mercado mundial, sin tener en cuenta los otros aspectos quizás más importantes de ésta etapa histórica.

Por globalidad entiende al fenómeno abarcativo de la sociedad mundial, en la cual ningún país, grupo, localidad, etc, pueden vivir al margen de los demás.

Por último habla de globalización de procesos, en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan mediante actores transnacionales, y por tanto sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones e identidades y entramados varios.

Beck plantea que existe una afinidad entre las distintas lógicas de las globalizaciones ecológica, cultural, económica, política y social que no son reducibles -ni explicables- las unas a las otras, sino que, antes bien, deben resolverse y entenderse a la vez en sí mismas y en mutua interdependencia.

Las 8 razones que aduce (Beck) que hacen "irrevisable" la globalidad existente, son:

1. El ensanchamiento del campo geográfico y la creciente densidad del intercambio internacional, así como el carácter global de la red de mercados financieros y el poder cada vez mayor de las multinacionales.
2. La revolución permanente en el terreno de la información y las tecnologías de la comunicación.
3. La exigencia, universalmente aceptada, de respetar los derechos humanos; también considerada como principio de la democracia.
4. Las corrientes icónicas de las industrias globales de la cultura.
5. La política mundial posinternacional y policentrica: junto a los gobiernos hay cada vez mayores factores de poder (multinacionales, organizaciones no gubernamentales, Naciones Unidas)
6. El problema de la pobreza global.
7. El problema de los daños y atentados ecológicos globales.
8. El problema de los conflictos transculturales -en lugares concretos- .

La mundialización en curso ha permitido, por una parte, el acceso a niveles de desarrollo superiores a todo lo conocido en el desarrollo histórico de la humanidad. Pero, al mismo tiempo, resulta evidente que la distribución de los beneficios no ha sido equitativa. La desigualdad reinante se revela en la brecha creciente entre países ricos y pobres (y entre los ricos y los pobres de cada país), en la vulnerabilidad de las economías nacionales, en el desempleo como un mal extendido.

El mundo afronta, además, otros problemas. A los conflictos étnicos y culturales -reactivados por el florecimiento de los micro nacionalismos, que aparecen como la contracara paradójica de la globalización-, se agregaron los problemas ambientales, y recientemente, las nuevas formas del terrorismo.

La conciencia mundializada de hoy, pide soluciones en cuestiones que ningún Estado por sí solo puede resolver.

Socialmente el mercado nunca alcanzó a "salpicar a todos". Los teóricos de Chicago de la economía, a comienzos de la década de los ’80, hablaron de un efecto cascada; donde se partía de la base de que la acumulación de la riqueza en pocas manos, tarde o temprano, se iría distribuyendo hacia abajo (como una catarata).

En Argentina, ese "derrame" de los beneficios del crecimiento económico, fracasó del mismo modo que en otras partes, incluidas las experiencias de Inglaterra en los ’80 y la mas reciente de los Estados Unidos.

Tal como plantea Roberto Bouzas, "aún no ha llegado el fin de la historia y por esa razón, las políticas locales y los esfuerzos de integración continúan ocupando un lugar central", y las políticas públicas continúan teniendo una base eminentemente nacional y se implementan por autoridades cuya fuente de legitimidad es local. Con Bouzas, se aprecia que con la globalización se produce el agravamiento de la tensión entre la estructura de la representación y el alcance crecientemente global de los mercados. Consecuentemente, tanto desde el punto de vista del Estado, como de las empresas privadas, quienes administran mejor tienen mas posibilidad de explotar los beneficios de un mundo mas integrado.

El entorno internacional y la globalización ofrecen múltiples oportunidades (mas condiciones de acceso a mercados menos segmentados o restringidos, debilitamiento de oligopolios, acceso a mayor variedad de recursos financieros, etc.). pero estas oportunidades sólo son potenciales, y la capacidad de aprovecharlas está distribuida heterogéneamente entre los distintos países.

La Argentina de los ’90, es un ejemplo de falta de capacidad para aprovechar los beneficios del crecimiento, en un mundo globalizado.

7. Formas de Provisión del Gasto Estatal

Paul Samuelson, en su "Curso de Economía Moderna", realiza una ya clásica descripción analítica de la realidad económica de la segunda mitad del siglo XX, analizando las nuevas funciones del Estado, en cuatro órdenes distintos:

1. Controles directos: la intervención del Estado ha aumentado mucho, pero buena parte de su actividad puede estimarse como planificación, y siguen siendo los precios del mercado los que rigen la vida económica.
2. Consumo público: la mayor parte de la producción de un país se consume en forma colectiva, y en lugar de pagar el derecho a circular por las carreteras, adquirimos ese derecho y el de disfrutar otros valiosos servicios por medio de los impuestos que pagamos. Pero obsérvese que esos bienes y servicios consumidos colectivamente, los producen en gran parte las empresas privadas.
3. Servicios públicos: la jurisprudencia tribunalicia sostiene que, en caso de servicios de interés público, donde no hay posibilidad de una competencia efectiva entre muchos productores independientes, el Estado debe regular o prestar por sí el servicio (de acuerdo a cada caso).
4. Gastos sociales: se han ampliado enormemente desde el año 1930 y continuará aumentando en el futuro. El Estado proporciona, activamente, una especie de poder adquisitivo a los necesitados o a los que lo merecen, sin esperar ningún servicio a cambio de ello. Son los gastos llamados de transferencia, de los mas ricos a los mas pobres, por medio de los impuestos.

Entonces, acorde con las variadas funciones ineludibles que desempeña el Estado en la actualidad, variados serán también los modos de proveerse de los ingresos estatales.

En general se pueden distinguir, entre los ingresos, dos grandes grupos:

1. Los Ingresos Tributarios, dentro de los cuales la especie principal son los ingresos impositivos; y
2. Los Ingresos que se pueden denominar Crediticios, entre otros: las emisiones de títulos y empréstitos que configuran deuda.

No hay que perder de vista, que independientemente de lo apuntado supra respecto a la unidad del poder político del Estado, en las finanzas públicas existen, por lo menos, tres ordenes diferenciables: el Federal, el provincial y el municipal o local.

Tal como se analizará en el último punto del capítulo siguiente, en el sistema impositivo argentino, tanto el orden federal como el provincial se encargan de el grueso de los ingresos estatales. Dicho sistema se puede caracterizar por su regresividad.

En tanto, casi la totalidad de los ingresos crediticios son de origen federal. No es motivo del presente analizar el tema de la deuda externa de la mayoría de los países latinoamericanos; pero es casi una constante, que la deuda social va a aumentar en la medida que se mantengan las situaciones de asfixia, derivadas de los esfuerzos de los gobiernos por pagar las deudas contraídas y de esa forma controlar el aumento desmedido de los intereses.

En Argentina, respecto a los gastos públicos totales, cabe señalar que presentaron un pico en 1981 y luego descendieron con altibajos hasta 1990, a partir de allí crecieron, pero sin llegar nunca a los niveles del principio de la década de los ochenta.

El porcentaje de los gastos sociales en relación con los gastos totales del Estado, muestra la importancia de la asignación de los gastos sociales efectuada por los gobiernos. Resulta notable la escasa proporción de los Gastos Públicos Sociales de los años 1982 y 1983, así como también la alta relación verificada en 1986, 1987 y en menor nivel en 1988 y años siguientes.

El gasto público nacional contempla lo que también se denomina erogaciones del gobierno nacional (o del Estado). En cambio el gasto consolidado se refiere a los gastos estatales en todos los niveles de gobierno, nacional, provincial y municipal. Es probable, como sostiene la profesora Lea Cortés de Trejo, que la dispersión existente en la materia pueda llegar a omitir erogaciones que necesariamente responden a una autoridad pública. Los gastos se expresan, en millones de pesos.

Gastos del Gobierno Nacional (en millones de $)

1980 1985 l990 1995 1999 2000 2001

49097 44709 37132 43515 49906 48858 49017

Entre l980 y 2001 el gasto del gobierno nacional se mantuvo razonablemente constante, hecho que se ve corroborado cuando se lo relaciona con el PBI, al girar alrededor del 20%, más allá de la influencia que siempre ejerce el denominador en estos casos, es decir el nivel de la actividad económica.

Hay que subrayar que si se restara la incidencia de los servicios de la deuda pública … el nivel del gasto federal estaría muy por debajo del 20%.

Demás está puntualizar, que la atipicidad del año l990 por sus propias características no debería considerarse mas allá del significado que denuncian sus explosivas irregularidades, y en este caso, no como testimonio o referencia de nada.

Gasto Consolidado (en millones de $)

1980 1985 1990 l995 l999 2000 2001

74530 66615 59354 82419 96479 94349 94874

Con el gasto público consolidado, esto es en todos los estratos de gobierno las cosas varían un poco, en parte inducidas por los cambios registrados a partir de los 90, que es cuando so pretexto de revolucionar la economía y la vida pública, el estado federal se desprende de actividades y de fuentes de financiamiento históricas que después no sólo influyeron en el nivel global de las erogaciones y del endeudamiento, sino que también modificaron ostensiblemente la composición de aquéllas.

Testimonio de ello es, en parte, el servicio periódico de la deuda gubernamental, en tanto que si siempre constituyó una pesada carga para el erario y la población, su crecimiento exponencial durante la última década del siglo XX parece injustificable frente a la liquidación de activos estatales que rindieron alrededor de 30.000 millones de dólares !.

De todos modos, con referencia al PBI, el gasto consolidado tampoco muestra los extravíos que denunciaban algunos sectores a mediados de los ‘90. Obsérvese que deducido el costo de la deuda las erogaciones giran en torno a un 29% de aquél, guarismos que regularmente se registran desde l986 y que frente a la experiencia comparada resultan dignos de mención, máxime para una economía como la argentina que se desempeña muy por debajo de su capacidad potencial de producción y empleo.

Si la misma recuperara su natural dinamismo, es muy probable que en un contexto de razonable sobriedad fiscal el coeficiente registrara una entidad menor.

Sería redundante recordar, sin apelar a los casos extremos como muestran algunos escandinavos, que los coeficientes de 45 ó 50% no constituyen rarezas estadísticas en el primer mundo.

7.1 EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO NACIONAL Y CONSOLIDADO

Gastos del Gobierno Nacional % PBI

l980 1985 1990 1995 1999 2000 2001

l9,1 20,l 19,0 l7,2 l7,6 17,5 l8,3

Aunque, como se anticipó, en algunos períodos intermedios los guarismos denuncian valores mayores como en l981, l985/87 y l989, queda claro que el gasto federal guarda una proporción razonable frente al nivel de la actividad económica, gravitando, como se observó, en muchos casos la caída de la actividad general.

Si se tiene en cuenta ello, es dable afirmar que entre l999 y 2001 el coeficiente sería todavía muy inferior debido a la significativa pérdida de PBI registrada. Esto es muy importante -con James Tobin-, porque la depresión, así como reduce la capacidad contributiva de la nación incentivando mayores déficit, por su propia dinámica también magnifica los denominados gastos sociales, lo cual resulta ostensible entre nosotros desde l994 en el nivel consolidado.

Gasto Público Consolidado % PBI

1980 l985 1990 l995 1999 2000 2001

29,0 30,0 30,3 32,5 34,1 33,8 35,3

Estos coeficientes, aunque extremadamente alejados de los que rigen, por ejemplo, en los países miembros de la OCDE, también ponen de manifiesto cierta regularidad en los niveles de gasto total, desmintiendo, hasta cierto punto, la famosa "ley de Wagner" en cuanto asocia crecientes niveles de gasto a medida que transcurre el tiempo. Otra vez, hay que subrayar que ese comportamiento no resulta ajeno a la influencia de la depresión que comienza en l998 y en forma considerable a la incidencia de los servicios de la deuda pública que entre l999 y 2001 promedian el 3,50 del PBI anual, o algo así como unos l2.000 millones de pesos anuales, equivalentes a la mitad de las exportaciones de cada período. Sin la deuda, el gasto del gobierno nacional durante la última década representa alrededor del 15% del PBI y el consolidado araña el 30% en el mismo lapso, todo ello más allá de los desvíos que supone su composición e irregularidades siempre presentes.

EVOLUCIÓN DEL GASTO PUBLICO POR HABITANTE (en pesos)

Período Gasto del Gobierno Nacional Gasto Consolidado

1980 1748 2653

1985 1475 2198

1990 1142 1825

1995 1284 2426

1999 1413 2732

2000 1286 2645

2001 1361 2634

+

variación 2001-1980 = (-) 22% variación 2001-l980=(-) 1%

variación 2001-1990 = (+) l9,2 variación 2001-1990=(+)44,3%

Ahora bien, si complementariamente se excluyera la incidencia de los servicios de la deuda oficial, en ambas columnas se observaría también una variación significativa según resulta del siguiente cuadro. Los guarismos del gasto publico adquirirían, entonces, mayor sinceridad desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómico, teniendo en cuenta que los servicios de la deuda pública, sobre todo externa, no se traducen en demanda de factores internos, aunque sí de divisas habida cuenta la residencia de sus tenedores y la denominación monetaria de los créditos. El drástico aumento que muestra el gasto consolidado per capita entre l990 y 2001 responde al hecho de que en el año base, o sea en l990, se registra la más significativa compresión de las erogaciones públicas contemplada en las dos décadas examinadas. Corregida esa distorsión, el aumento reduciría el significado de esa expresión.

Evolución del gasto por habitante excluidos servicios de la deuda:

Período Gasto del Gobierno Nacional Gasto Consolidado

1980 1544 2442

1985 1212 1925

1990 1053 1730

1995 991 2259

1999 1170 2445

2000 1090 2310

2001 1034 2238

Variación 2001/1980=(-)33% Variación 2001/1980=(-)8,4%

Variación 2001/l990=(-) 1% Variación 2001/l990=(+)29,4%

La comparación resultante de examinar los dos cuadros precedentes confirma las observaciones anteriores y coloca el tema fuera del campo de la ideología y lo sitúa en el ámbito de la realidad subyacente, que supone el escenario natural para el obrar práctico. En síntesis y desde el punto de vista general, parece razonable afirmar que durante los veintidós años examinados, con las limitaciones puntualizadas, el gasto público ha tenido un comportamiento que oscila entre sorprendente y desconcertante.

Entre 1980 y 2001 el gasto monetario del gobierno nacional, o sea considerado entre puntas, no aumentó. En el período mas corto, esto es entre l990 y 2001, lo hizo a una tasa global del 32%.El gasto consolidado, por su parte, en las dos primeras décadas creció el 27% y en la última un significativo 60%, pero recuérdese que los guarismos resultaron influenciados por el bajo nivel del año base.

Los aparentes excesos se evaporan cuando los montos se ajustan contemplando la incidencia de la población y de los servicios del endeudamiento, abrumadoramente externo.

8. Características específicas del Gasto Público Social

Es imposible evitar hablar aquí de John Maynard Keynes, quien vino a romper con el rol mínimo del Estado de la "mano invisible" de Adam Schmidt. Keynes fue un verdadero revolucionario de la ciencia económica, dejando atrás la clásica idea de que toda la producción encontraba su demanda correspondiente y que , por supuesto, no existía el desempleo.

Hacia el fin de la Primera Guerra Mundial, Keynes contrapone su concepción de que la demanda que efectivamente se registra en el mercado, puede ser inferior a la oferta, implicando un descenso de la producción, y con esto del nivel de empleo. Esto sucede, precisamente cuando hay una crisis, y es el origen de un círculo vicioso que lleva primero a la recesión y la deflación, y luego a la depresión, como sucedió en la Alemania de los años 30, como sucedió en la Argentina.

Y cuando la demanda efectiva es insuficiente, Keynes propone dividirla en: consumo, inversión y gasto público.

En las crisis, cae el consumo porque cae el ingreso de la mayoría de la gente, y por lo tanto, cae la inversión porque sube el costo del dinero.

Entonces, cuando al resto de los economistas no le quedan soluciones, plantea el inglés que adquiere mayor importancia el gasto público (que viene a ser: el consumo y la inversión del Estado).

En pocas palabras, en el propio rol económico del Estado, está la variable que permite organizar y encauzar los fenómenos económicos.

Hay momentos de excepción, en los que el Estado debe asumir el consumo y la inversión; que los privados no realizan.

En Argentina, nuestra experiencia como país confirma que no basta con crear riqueza; es preciso preguntarse sobre la calidad del crecimiento, para lograr que la expansión productiva se traduzca en mayor equidad entre los habitantes.

Las propuestas de industrialización del desarrollismo, que se hicieron durante las décadas de los ‘50 y ’60, hicieron hincapié en el desarrollo económico, la acumulación de capital y el aumento de la productividad; fundamentalmente en la denominada economía de base, para la sustitución de las importaciones. Pero no se prestó atención a la calidad del desarrollo o a aspectos sociales como la distribución de la renta y la riqueza.

En las décadas de los ’70 y ’80, la economía argentina estuvo caracterizada por los abruptos altibajos del corto plazo y la asfixiante deuda externa.

A comienzos de la década del ’90, con la convertibilidad, la estabilización de precios y la afluencia de capitales; se abrió una ventana a la esperanza de que con reformas estructurales se podría esperar un proceso de expansión económico y social.

La composición del Gasto Público Social de Argentina presenta ciertas similitudes con los países industrializados, ya que comienza, aunque con mucha menor intensidad, a padecer el problema del envejecimiento poblacional y ello tiene fuertes implicancias sobre el Gasto Público. Este fenómeno se origina por el simultáneo aumento de la esperanza de vida y la disminución de las tasas de natalidad.

Los indicadores nos muestran el efecto del envejecimiento de la población en Argentina. La tasa de dependencia (población de 0 a 14 años y de más de 64 años, respecto a la población en edad activa) mide el esfuerzo de activos por sostener a los no-activos. Cuanto menor es la tasa, más favorable es la situación y viceversa.

Sin embargo, es importante distinguir los casos de dependencia respecto a la población de menores y mayores. El primer caso puede resultar beneficioso por cuanto esos menores llegarán a conformar una mayor dotación de activos que podrán sustentar a su vez, a los mayores. Estos casos son los que experimentan los países con pirámides de población de amplia base (países de bajo y medio desarrollo) y que se distinguen de los que poseen bases reducidas (que se asemejan en la forma a las urnas funerarias), y que corresponden por lo general a los países industrializados.

El Gasto Público Social tiene dos componentes principales, y que se relacionan directamente con el tipo de rol que se le asigna al Estado: los sectores sociales tradicionales (educación, salud, vivienda y bienestar social), y los seguros sociales que algunos denominan "compulsivos" compuestos por la previsión social, obras sociales, asignaciones familiares y seguro de desempleo. Ambos subsectores tienen problemáticas y financiamiento distintos, así como también diferente evolución.

Resulta interesante observar los cambios operados en otros países durante las décadas de los ’80 y ‘90 en estos subsectores. Así, por ejemplo, en los países industrializados los gastos educativos no experimentaron grandes crecimientos aunque siguieron aumentando a nivel per cápita (ya que hay menos niños) y las erogaciones en salud crecieron con menor ritmo. Pero donde se produjo un fuerte salto fue en los "seguros sociales, de desempleo y asignaciones familiares", todos ellos vinculados en estos países con el envejecimiento de la población y el desempleo.

Durante la década de los ochenta los países industrializados observaron una tendencia al mantenimiento de los niveles de los gastos públicos, deteniendo el fuerte crecimiento que se había iniciado a principios de los sesenta. Dicho movimiento estuvo caracterizado por controles tendientes a la reducción de los déficit y acompañado por un cambio en la composición de los gastos de la mayoría de los países: las inversiones y los sectores económicos disminuyeron, los gastos vinculados con la provisión de bienes públicos (justicia, administración, seguridad y relaciones exteriores) se mantuvieron en los mismos niveles, en tanto, en los sectores sociales se verificaron los principales crecimientos

Utilizando datos de 1990, el nivel del Gasto Público Social de la Argentina, medido como porcentaje del PBI, es inferior al observado en los países nórdicos, Alemania y Reino Unido, de histórica tradición social, y similar al de Estados Unidos. Pero, por cierto, ello no significa que los recursos asignados por Argentina sean similares a los de los países desarrollados: en nuestro país se gasta el 16 % del PBI, pero los ingresos per cápita son inferiores, ya que el mismo porcentaje representa en los países centrales un gasto por persona cuatro veces mayor.

El gasto público argentino representó en el año 2001 el 35,3% del PBI, una cifra inferior a la de países como Brasil o España, pero superior a la de Irlanda o Australia.

El gasto público argentino de los tres niveles de gobierno -nacional, provincial y municipal- ascendió en el año 2001 al 35,3% del PBI, con un déficit de 5,7%.

Más del 60% de ese gasto correspondió al área social y el 15% a los intereses de la deuda pública.

¿Es alto el gasto público argentino? Si se lo compara con el de otros países del mundo la respuesta no es directa, ya que entre las distintas economías -aun las de similar nivel de desarrollo- existe una gran dispersión en el tamaño del Estado, que varía entre el 50% y algo más del 20% del PBI.

Al considerar su evolución histórica, se observa que el gasto público de la Argentina creció en términos del PBI recién hacia el final de los años 90. El aumento se debió al mayor peso de los intereses de la deuda y a la caída del PBI. Entre 1998 y 2001 el gasto total pasó de 90 mil millones a casi 95 mil millones, pero los intereses subieron de 8 mil millones a 14 mil millones.

Aunque el Estado argentino debe encarar una profunda reforma para mejorar la eficiencia, calidad y composición del gasto, un análisis detenido sugiere que los crónicos problemas fiscales de nuestro país no se deben principalmente a un gasto excesivo, sino a la incapacidad del gobierno de generar recursos genuinos y a la sustitución de este mecanismo de financiamiento por la emisión monetaria o el endeudamiento desmedidos.

Respecto a los evaluación de los resultados de los gastos, podemos utilizar como uno de los indicadores, al Índice de Desarrollo Humano, que elabora anualmente el PNUD (UNDP por sus siglas en inglés), donde Argentina se encontraba entre los 55 países de desarrollo humano alto, en la primera mitad de la década de los ’90; siendo en la actualidad un país de desarrollo humano medio.

Un estudio del impacto distributivo de los gastos sociales resultaría incompleto si no se tratara la incidencia impositiva en la población clasificada por estratos de ingreso, como medio para obtener el efecto neto de la intervención pública; para decirlo en palabras no académicas: restarle a lo que el Estado da, lo que el Estado pide. Pero, para el logro de este propósito, el primer paso es conocer la forma de financiamiento de cada gasto social.

Con el propósito de simplificar el análisis, se pueden distinguir dos clases de recursos: los generales y los específicos.

a) recursos generales: son fondos que no están específicamente asignados a ningún sector en particular. La mayoría de los gastos, ya sea en forma total o parcial, se financian con rentas generales.

b) recursos específicos: son fondos que financian algún gasto en particular, es decir que están "atados" a un tipo de prestación. Por ejemplo, las contribuciones sobre los salarios son la principal fuente de financiamiento de los organismos de tipo "cuasi público" (con algunas excepciones como los gastos en vivienda hasta 1991 y los déficit de los sistemas de seguridad social).

En lo que respecta a los recursos generales, es importante hacer dos aclaraciones:

* En Argentina, los recursos públicos comprenden: el sistema tributario, los recursos originados en el endeudamiento interno y externo, las ventas de activos, los recursos no tributarios, los subsidios de organismos internacionales y el denominado "impuesto inflacionario".

Para el financiamiento del Gasto Público Social, siguiendo el criterio de J.J. Santiere, se computan los recursos generales originados exclusivamente por el sistema tributario. Es decir que se dejan de lado los recursos de capital, los no tributarios, y el endeudamiento

* Los recursos generales pueden provenir de niveles de gobierno diferentes. Así, en nuestro país existen rentas generales nacionales (del gobierno federal), provinciales y municipales o locales, que financian distintos gastos. Por ejemplo, gran parte de la educación universitaria se financia con fuentes nacionales, la educación primaria lo hace casi excluyentemente con recursos provinciales, mientras que los servicios urbanos cuentan con financiamiento municipal.

La medición del impacto de los gastos públicos y de los Gastos Públicos Sociales en particular sobre la distribución de los ingresos son habitualmente utilizadas para conocer los efectos de la acción del Estado sobre la sociedad y diseñar políticas de gasto. En efecto, resulta una herramienta sumamente útil para la asignación de recursos entre sectores, teniendo en cuenta el impacto deseado sobre la población clasificada por estratos de ingresos.

En Argentina, los Gastos Públicos Sociales totales se distribuyen aproximadamente en proporciones similares en los hogares clasificados por estratos de ingreso, no cumpliendo por lo tanto un papel redistributivo. Mientras en el quintil de menores ingresos se gasta el 21 % del total de las erogaciones sociales, al de mayores recursos se destina un 18 %. Pero, si consideramos el Gasto Público Social per cápita, el resultado es aún más desfavorable, dado que al primer quintil le corresponde $ 953 por habitante, al quinto $ 1.390 y al promedio de la población total, $ 1.158. Una explicación es que el gasto en los "seguros sociales" crece en los estratos superiores de la distribución, por efecto del sistema de seguridad social. Dado el enorme peso de estos gastos, cualquier metodología de asignación debe "sesgar" la distribución.

Volviendo al tema del gasto, conviene recalcar que los niveles del Gasto Público Social no siempre guardan relación con los resultados obtenidos debido a frecuentes falencias institucionales, organizacionales, fragmentación, desbalances en la dotación de personal, falta de programación, seguimiento y control en la ejecución de los programas, etc., que conducen a bajos niveles de rendimiento. En ese sentido no cabe duda que el logro de mayores niveles de eficiencia permitiría alcanzar mejores resultados.

En general, los gobiernos han encarado medidas tendientes a modificar la prestación de los servicios sociales (ejemplo: obras sociales, sistema de seguridad social) y se ha instalado en la sociedad una conciencia sobre la necesidad de mejorar los resultados de la gestión pública, por ejemplo en educación y salud.

En el caso de los gastos focalizados, la asignación debería ser realizada en base a criterios de equidad y en muchos sectores ello no se cumple, porque la definición de la población-objetivo es ambigua, los criterios de asignación no son explícitos y permanecen aún vestigios de clientelismo.

Entre los seguros compulsivos, la previsión social es el subsector más importante (en 1994 representa el 6.84% del PBI $ 19.343 millones de dólares), y muy en segundo orden las obras sociales (2.71% y $ 7.612 millones en 1994), estando ambos afectados por factores demográficos. Por su parte, el seguro de desempleo y las asignaciones familiares han tenido hasta el presente escasa incidencia en el Gasto Público Social.

Educación y salud son los ítem más importantes dentro de los "sectores sociales". En 1994 el primero alcanza 3.83 puntos del PBI ($ 10.822 millones) y el segundo a 1.61 ($ 4.556 millones). En las décadas de los ochenta y noventa se registran bajas permanentes en las inversiones y falta de mantenimiento de la infraestructura. Esto dio como resultado un importante consumo del capital físico en dichos sectores, lo cual, sumado a otros condicionantes, determinaron una notable baja de calidad en los servicios.

CAPITULO 2

Argentina, comienzo del siglo XXI

1. Diagnóstico: Pobreza y Desigualdad

Tal lo manifestado en la introducción, y en base a la axiología del Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas; hay que recalcar: desde la perspectiva del Desarrollo Humano, el crecimiento económico no es un fin sino un medio para acrecentar las capacidades humanas en salud, educación, calidad de vida; en definitiva, para ampliar las libertades de elegir el tipo de vida que hombres y mujeres quieren vivir, de acuerdo con sus valores.

Argentina enfrenta una crisis económica, social y política de una gravedad desconocida en su historia contemporánea.

La actual crisis económica es un episodio reiterado que reconoce tres antecedentes en el último cuarto de siglo: 1975, 1981 y 1989/1990.

Hay infinidad de indicadores que muestran una realidad crítica.

Por ejemplo, 1.245.000 hogares en los que habitan 6.232.085 personas que no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas, 1.512.700 personas nunca asistieron a la escuela, y se registra un importante número de repetidores y abandonos del sistema educativo (CEPA, 1993). En cuanto a la situación de salud, anualmente mueren 20.000 niños, tres cuartas partes de ellos por causas que podrían evitarse; 60.000 niños menores de 5 años sufren desnutrición grave; 640.000 niños pobres menores de 1 año carecen de atención temprana sistemática. Asimismo, 624.000 niños pobres entre 2 y 5 años no acceden a ninguna oferta educativa, el 70 % de los jóvenes que trabajan lo hacen en condiciones precarias y existen notables desigualdades de oportunidades en adquirir conocimientos entre los niños pobres y los no pobres (UNICEF).

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), es una "herramienta". Elaborado por la Organización de las Naciones Unidas en sus Informes de Desarrollo Humano a nivel mundial, permite medir el desarrollo a partir de tres componentes básicos, que son condiciones comunes a todas las sociedades:

1. Longevidad (tener una vida larga y sana): esperanza de vida al nacer, en años.
2. Nivel Educacional (poseer los conocimientos necesarios para relacionarse con el entorno social): combinación de: tasa de alfabetización en adultos -cuenta 2/3- y el tercio restante la combinación de la tasa bruta de matriculación primaria, secundaria y terciaria.
3. Nivel de vida (tener ingresos suficientes): PIB real per cápita.

El IDH es un valor que varía de 0 a 1. A medida que se acerca a 1, el nivel de desarrollo humano se aproxima al óptimo.

La tendencia de variación del IDH muestra el comportamiento social de los países. Tomando un IDH de 0,800 como un índice de alto desarrollo humano, se observa que la mayoría de los países denominados centrales (Europa, América del Norte, Japón) se encuentra por sobre esa marca y lo mas probable es que no tengan variaciones significativas.

La mayoría de los países de Latinoamérica, si bien desde 1975 (año en que se comenzó a utilizar el IDH) han registrado variaciones, no les alcanzó para pasar el 0,8; los ejemplos mas graves son Perú y Bolivia, que en el ’75 tenían un IDH de 0,64 y 0,51 respectivamente y en el 2000 era de 0,74 y 0,65.

Curiosamente, sólo dos países de nuestra región, han registrado variaciones que indican una mejoría del IDH. Efectivamente, Argentina a partir de 1985 y Chile desde 1995, resultan catalogados como alto índice de desarrollo humano (en el 2000: Argentina 0,844 y Chile 0,831).

Sorpresivamente, en los indicadores de tipo estructural (esperanza de vida al nacer, alfabetización de adultos, etc.) se muestran muy poco las variaciones en plazos cortos, por ejemplo el acceso a la educación básica está garantizado desde hace muchos años. Sin embargo para llegar a resultados más realistas y para medir las diferencias entre regiones de un mismo país, se elaboró el IDHA, que se analiza en el punto "Diferencias entre provincias".

1.1 SALUD

El impacto de las grandes transformaciones económicas de los últimos quince años, y la limitada capacidad de respuesta del Estado en los distintos niveles de gobierno, muestra que hoy la situación de la salud pública es mas compleja que la de la educación.

Ni desde el orden federal, ni tampoco las provincias ni los municipios han logrado articular una metodología institucional operativa, que permita atender las necesidades de los habitantes de aquellas regiones en que las actividades económicas mas importantes fueron desplazadas. Tampoco se logró asegurar cantidad y calidad equitativa en las prestaciones.

Es urgente recomponer un Estado que motorice un sistema de salud, para solucionar las situaciones en que viven millones de pobres, que integran un panorama desconocido en la Argentina de los últimos cien años.

La tasa de mortalidad infantil por causas reducibles, muestra que por encima de la media nacional (9,8 por mil) se encuentran diez provincias; de las cuales nueve pertenecen al norte del país. En las situaciones extremas, se ubican Corrientes y Formosa con tasa de 19,7 y 16,7 por mil, respectivamente; mientras que Tierra del Fuego y la ciudad de Buenos Aires, tienen tasas de 5,2 y 6,2 por mil, respectivamente.

Los niños en los primeros cuatro años de vida, son el grupo social menos asistido por falta de recursos y de política activa; luego se ubican los ancianos, donde los problemas están vinculados a un mal uso de los recursos disponibles lo que ocasiona que el índice de esperanza de vida al nacer se mantenga en niveles aceptables, pero la calidad de vida de las personas ancianas no solo no ha mejorado, sino que tiende a empeorar.

Resumiendo: las jubilaciones y pensiones mas su obra socia (PAMI) representan la mitad del presupuesto nacional; el 60% de los niños argentinos no tiene acceso a ninguna cobertura de salud … por lo tanto, desde el punto de vista del gasto público social, el compromiso económico está asignado para los últimos años de vida, y no para los primeros.

1.2 EDUCACION

Alto grado de cobertura se observa en educación, donde el sector público cumple un rol importante: la escolaridad primaria abarca prácticamente a toda la población del grupo de niños comprendidos entre 6 y 12 años, constituyendo un fenómeno a destacar respecto a otros países de ingresos medianos y medianos altos. En los últimos años se ha expandido el ciclo pre-primario, y en la edad de 5 años creció de 60 a 85 %. En el nivel medio, la escolaridad se sitúa en el 53 %, mientras en los países de ingresos bajos es del 37 % y en los medianos del 55 %. La matrícula bruta en el nivel universitario es del 27 %, similar a la de los países de la OCDE, aunque es posible que en Argentina exista sobre-registración. Dicha cobertura aumentó extraordinariamente por el ingreso irrestricto, y significó una aceleración en la incorporación de la población a los estudios universitarios estatales, los que todavía concentran al 80 % de la población estudiantil. Sin embargo, el número de egresados (33.000 en 1990), no guarda relación con los matriculados.

En el sector de la educación, además de los gastos públicos hay que considerar los gastos privados que realizan las familias, en razón de la creciente importancia que han adquirido sus contribuciones. En 1991 (a falta de datos mas recientes, aunque los porcentajes se mantienen) los gobiernos y las familias gastan montos equivalentes al 3 % y el 0.73 % del PBI, totalizando un gasto total de 3.74 %.

El 49.01 % de los gastos gubernamentales se destina al nivel elemental: 43.93 % para el sector público propiamente dicho y 5.08 % para subsidiar a los establecimientos privados.

En enseñanza media se utiliza el 27.79 % del gasto fiscal, siendo en este caso mayor la presión del subsidio privado. La educación superior y universitaria representa el 16.38 % del gasto, con una incidencia de subsidios privados muy baja (9.34%). Resumiendo, los gastos de los establecimientos privados alcanzan los $ 1753 millones, de los cuales $ 532 millones se originan en subsidios del sector público, equivalentes al 30 % de los gastos privados.

Para 1993, el gasto consolidado de los gobiernos alcanza los $ 8.397 millones y esta financiado en $ 1.867 millones por el tesoro nacional, y en $ 6.340 y $ 190 millones por las provincias y municipios. Si estimamos en $ 3.000 millones los gastos de las familias, incluyendo en este caso las erogaciones para transporte, útiles y vestimenta, llegaríamos aproximadamente a un monto total de $ 11.400 millones.

Respecto a cómo impactó la descentralización en el mapa educativo de la Argentina, señala Juan Carlos Tedesco, que " debería establecerse un sistema de incentivos a fin de indicar que se premia a los mejores que trabajan en los lugares mas inhóspitos. El Estado debería retomar un rol activo y actuar en pos de superar desigualdades a fin de mejorar las oportunidades de los niños, considerando la especificidad de sus problemas y sus necesidades educativas. Donde el Estado deba definir objetivos, medir resultados y compensar diferencias allí donde los objetivos no se cumplen. No hay descentralización exitosa sin una fuerte administración central ".

2. Diferencias entre provincias

Argentina continua siendo un país mal unido, en el que la forma federal de los constituyentes de 1853/60, se fue desvirtuando paulatinamente. De este modo, hoy se ve una especie de "confederación de feudos", que se encuentran mas preocupados por conservar su poder, que en ser protagonistas de los posibles consensos de cooperación que garanticen la equidad entre las regiones y entre los habitantes de las mismas.

El IDHA es el índice de Desarrollo Humano Ampliado, que agrega otros parámetros a los considerados en el IDH, tales como: tasa de mortalidad infantil por causas reducibles, tasa de sobre edad en la escuela primaria, índices de calidad educativa y tasas de empleo y desempleo. De esta forma se pueden establecer datos que resultan más útiles y precisos para elaborar un diagnóstico. También se muestra de 0 a 1.

IDHA Provincias argentinas y ciudad de Buenos Aires, año 2000:

Ciudad de Buenos Aires______________________________________________________0,867

Córdoba__________________________________________________0,685

Tierra del Fuego__________________________________________0,653

Mendoza____________________________________________0,634

La Pampa___________________________________________0,632

Buenos Aires________________________________________0,629

TOTAL PAÍS___________________________________0,613

Santa Cruz________________________________________0,603

Santa Fe________________________________________0,580

Neuquen______________________________________0,556

Entre Ríos___________________________________0,527

Chubut_____________________________________0,515

San Luís___________________________________0,510

Río Negro_______________________________0,457

San Juan_______________________________0,444

Santiago del Estero______________________0,419

La Rioja_______________________________0,402

Tucumán______________________________0,400

Catamarca___________________________0,374

Salta_______________________________0,339

Misiones____________________________0,339

Chaco___________________________0,309

Corrientes____________________0,227

Jujuy_____________________0,187

Formosa_______________0,156

Del gráfico anterior, se pueden extraer algunas conclusiones: Formosa, Jujuy, Corrientes y Chaco presentan situaciones críticas con los valores mas bajos en todos los indicadores.

En situaciones graves encontramos a Misiones, Salta, Catamarca y Tucumán; en estas provincias mejora el porcentaje de alfabetización de adultos y algunos indicadores de longevidad y estándar de vida. Tanto en el primer grupo de provincias como en éste se encuentran los mas bajos niveles de ingreso familiar total per cápita, lo que implica una realidad de pobreza y falta de condiciones para elegir el tipo de vida que quieren vivir sus habitantes.

En situaciones desfavorables se encuentran La Rioja, Santiago del Estero, San Juan y Río Negro. En estas jurisdicciones mejoran en general, respecto del grupo anterior, en los indicadores de longevidad, porcentaje de alfabetización, tasa de sobre edad en la permanencia del la escolaridad básica y las tasas de empleo y desempleo.

Entre 0,510 y 0,603 de IDHA, se encuentran las provincias en situaciones favorables (o intermedias, de acuerdo a comparación mundial): San Luís, Chubut, Entre Ríos, Neuquen, Santa Fe y Santa Cruz. En estas provincias se registran, en general, pocos casos de valores excesivamente bajos en los indicadores.

Situaciones mas favorables: Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Tierra del Fuego y Córdoba. En estas provincias se presenta como máximo un indicador con valores bajos, el ingreso familiar total per cápita es de un valor intermedio, y en general, mejores resultados en educación, longevidad, etc.

La Ciudad de Buenos Aires califica como una jurisdicción de desarrollo humano alto, comparable al de Austria u otros países de Europa central … lo cual no hace otra cosa que confirmar la gravedad del problema de la desigualdad entre las regiones del mismo país.

Para comprender los alcances y la magnitud de la desintegración entre jurisdicciones, bastaría señalar que el 85% del Producto Bruto se concentra en cinco provincias; como contrapartida hay seis provincias que atraen sólo 2 de cada 100 pesos que el sector privado invierte en el país.

De acuerdo a los indicadores, en Argentina conviven aspectos del primer mundo con otros del tercero. Y para complicar el panorama, muchas dimensiones de la competitividad entre regiones (educación, acceso a la innovación tecnológica, etc.), mantiene una dinámica cuya proyección tiende a ampliar la brecha entre provincias.

¿ Qué es la competitividad ? El concepto mas tradicional en la economía política señala que una industria es competitiva si produce bienes vendibles y con rentabilidad. En los últimos años la competitividad dejó de ser un tema académico para convertirse en una tarea principal tanto para el gobierno como para el sector privado.

La definición amplia de competitividad, la define como la habilidad o capacidad de la economía de un país, región o territorio, para alcanzar la prosperidad económica sostenida; donde el crecimiento (del producto, del ingreso, de las exportaciones) se vincula con la equidad (reducción de la pobreza, sustentabilidad ambiental, etc.).

Entre las provincias argentinas, de acuerdo al Informe de UNDP, la competitividad de una economía se integra por: la capacidad exportadora y de atracción de inversiones, progreso técnico como principal característica de los recursos humanos, infraestructura (vial, energética) y recursos naturales.

Aunque no hay una relación automática entre la capacidad de producir riqueza y logro del bienestar de la población, las ventajas competitivas aparecen asociadas a mejoras en los índices de desarrollo humano.

A) En términos de la dinámica económica, es claro que la ciudad de Buenos Aires (con un IDHA alto), no puede ser integrada con ningún grupo de provincias, ya que su característica urbana y esencialmente productora de servicios, la diferencia netamente del resto.

B) En segundo lugar existe un grupo de provincias que se distinguen por el importante tamaño de sus economías y la diversificación de sus estructuras económicas. En estas jurisdicciones (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza) se concentran el grueso de las exportaciones nacionales, las inversiones en sectores manufactureros y buena parte de la banca y el sector financiero. Sin embargo, a su vez este grupo cuenta con la mayor parte del déficit y endeudamientos públicos.

C) Neuquen, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, se caracterizan por su alto producto per cápita (ya que su densidad poblacional es baja), gran importancia de la explotación intensiva de recursos no renovables (fundamentalmente hidrocarburos), y recientes inversiones en sectores energéticos.

D) Río Negro, Entre Ríos, La Pampa, Tucumán y Salta, conforman un grupo de provincias con un desarrollo intermedio, basado en el sector agroalimentario. Allí se registran inversiones selectivas de unas pocas grandes empresas privadas que concentran el sector.

E) Misiones, San Juan y Jujuy, son provincias de diferentes regiones, que por razones de economía política, no es posible ubicarlas en sus regiones geográficas. En general, no se registran inversiones de grandes empresas y hay un elevado grado de informalidad e inestabilidad laboral. Misiones y San Juan muestran algunos subsectores con potencialidad industrial. Las tres provincias tienen un bajo nivel de desarrollo humano y presentan situaciones fiscales complicadas.

F) Las provincias de Corrientes, La Rioja, Santiago del Estero, Chaco y Formosa son, de acuerdo con casi la totalidad de los indicadores, las de menor desarrollo relativo y a su vez ostentan los más bajos niveles de desarrollo humano. El aporte de las actividades comerciales o productivas al Producto es muy débil, y no se registran inversiones de importancia. En estas provincias, el grado de informalidad laboral supera a los promedios nacionales y hay un predominio del sector público entre las actividades formales. En estos distritos los indicadores fiscales y financieros son críticos, y además se presenta un serio déficit en la calificación de los recursos humanos.

G) Los casos de Catamarca y San Luís se deben ubicar al margen. En Catamarca los indicadores de actividad económica presentan grandes cambios derivados de las inversiones en actividades mineras de gran envergadura; en el caso de San Luís se observa un proceso de reinversión con radicaciones de industria liviana que tienen como origen incentivos fiscales. Ambos casos mantienen, sin embargo, varios indicadores sociales por debajo de los promedios nacionales.

3. Falso universalismo. Falsa descentralización

En la década de los ’90 se creyó que los problemas derivados de la ineficacia del Gasto Público Social, se solucionarían promoviendo la descentralización. O sea que, en el momento de mayor crecimiento económico a causa de las privatizaciones y los factores internacionales, el Estado federal vino a quedarse sin resortes para la implementación de políticas sociales.

También en los ’90, se apuntó contra el supuesto universalismo que, se decía, tenía el Gasto Público Social. Lo cierto es que en Argentina el universalismo nunca llegó a ser auténticamente universal, y lo que vino luego, en vez de remediar los problemas de cobertura, intensificó la desigualdad frente al Estado federal con menores "resortes" de política activa.

Con la nueva asignación de roles, el gobierno nacional mantiene dentro de su órbita las funciones asignadas por la Constitución Nacional, las actividades vinculadas con la definición y coordinación de las políticas públicas, las universidades nacionales, los programas de ciencia y técnica, y la responsabilidad en la administración y fiscalización de los sistemas de seguros compulsivos. En este sentido, cabe destacar que en 1992 se inicia el proceso de transferencia de servicios que prestaba la Nación a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires, motivo por el cual el gasto de la administración nacional decae significativamente en educación y bienestar social, y en menor medida en salud.

Ello se produce simultáneamente con un aumento continuo de los gastos en previsión social, dando por resultado una leve baja del Gasto Público Social total. A partir de la reforma previsional que rige desde julio de 1994, la administración de los fondos de retiro es compartida con el sector privado. No obstante, estos gastos continuaron creciendo, por el traspaso de los regímenes provinciales al gobierno nacional.

Respecto a la salud, tal como lo apuntó Aldo Neri "La nación mas que descentralizarse, se desentendió de los sistemas de salud, transfiriéndolos a las provincias. El Estado nacional no asumió su rol regulador y articulador de una política sanitaria integral. Es importante que la salud recupere el status de ‘Política de Estado’ continua y secuencial."

Los países que como Argentina, han instrumentado procesos de descentralización en diversas áreas de la burocracia, se encuentran en un camino del que es mas difícil volver que continuar avanzando; por ello se requiere mejorar la calidad de la gestión en la esfera del gasto público social.

4. Eficiencia para la Equidad

En el mediano plazo se producirá una presión a la suba de los gastos previsionales, que condicionará la asignación de recursos a los restantes sectores. El compromiso de gastos será creciente y también serán mayores los gastos en salud y en educación con cumplimiento de la Ley Federal de Educación. Estas cuestiones deben ser consideradas en los lineamientos de las actuales y futuras políticas sociales. En el largo plazo, esta presión debería ir disminuyendo, con el crecimiento de la participación privada en el sistema.

Los indicadores de la desigualdad en la distribución del ingreso son las medidas que resumen el grado de inequidad existente y que reflejan la intermediación del Estado.

La medición de la inequidad puede ser considerada como una cuestión objetiva y cuantificada a través de indicadores como el "coeficiente de Gini", de variabilidad y cocientes entre los ingresos de los grupos extremos (los más pobres y los más ricos) o por el contrario como una cuestión subjetiva y medida a través del "método de Atkinson".

El primer paso en la construcción de los índices objetivos consiste en agrupar a la población según el nivel de ingreso. La manera más común es hacerlo en 10 o 5 grupos (deciles o quintiles) con el 10% o 20% de la población respectivamente. El coeficiente de Gini se construye a partir de la "curva de Lorenz" que refleja la proporción del ingreso total del país que le corresponde a cada proporción de la población más pobre del país.

El índice propuesto por Atkinson, se basa en el concepto de "ingreso igualmente distribuido" y consiste en la renta que en caso de ser asignada a todos los individuos por igual, genera un bienestar social igual al del ingreso corriente. Para hacer operativo a este concepto es necesario postular una función de bienestar social la cual capta el juicio de valor de quien está analizando la desigualdad en la distribución.

Para medir el efecto del Gasto Público Social y su financiamiento, sobre la desigualdad es usual computar algún índice antes y después de la intervención estatal y ver la dirección en la que éste ha cambiado. Si el índice de desigualdad disminuye se concluye que, para el juicio de valor implícito en el índice, el gasto público social ha contribuido a reducir la inequidad.

Argentina se ha caracterizado en el contexto regional por una amplia y creciente cobertura de los servicios sociales. Ello, combinado con el estancamiento del Gasto Público Social durante las décadas de los ochenta y noventa, ha ocasionado el deterioro de muchas de las prestaciones.

Aunque en los últimos años se observa una recuperación del Gasto Público Social, todavía no alcanza a satisfacer las necesidades de la población en cantidad y especialmente en calidad.

Esto lleva a reconocer la necesidad de incrementar la eficiencia, coordinación, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos sociales.

Tal como lo planteó Edgar Morin: "No hay que subordinar mas el desarrollo humano al desarrollo económico; debemos invertir esto y subordinar el desarrollo económico al desarrollo humano. Ése es el papel ético fundamental"

5. La otra injusticia: el Sistema Impositivo

Los gobiernos nacionales y provinciales registran vinculaciones financieras, así como éstos últimos con los municipios.

Las transferencias de la Nación a provincias se clasifican en: a) las provenientes de recursos coparticipables y de asignación automática, que son considerados como recursos propios de la jurisdicción que los recibe, y b) las transferencias discrecionales del Tesoro (más conocidas como Aportes del Tesoro Nacional). Estas últimas, generalmente, se financian con recursos propios del Tesoro o con recursos de asignación específica, y son giradas a las provincias por la vía presupuestaria.

Las transferencias de los tesoros provinciales a los municipios se consideran, en su totalidad, como recursos de los gobiernos municipales. En estos casos, se desconoce que parte de ellas es discrecional y no se dispone de información por finalidad de las mismas.

Con respecto al financiamiento del Gasto Público Social total y por sectores. Los cambios del nuevo sistema de seguridad social, que provocan disminuciones en los aportes y contribuciones, y las crecientes imputaciones de impuestos de asignación específica al SNSS, probablemente el peso relativo de los impuestos al trabajo disminuya.

En los cuadros de 1992 puede observarse claramente el efecto de la descentralización de la educación media, de los programas nutricionales y de hospitales públicos, por la forma en que aumenta el financiamiento con recursos de origen provincial y coparticipados.

Respecto al financiamiento por sectores para el año 1991, cabe destacar que si bien la educación es financiada en un 100% por los tesoros, cada una de las jurisdicciones tiene obligaciones financieras acordes a las responsabilidades asumidas. Así, el Tesoro Nacional aporta un 32% de los fondos totales, pero con absoluto predominio en la atención de la educación superior; los tesoros provinciales financian un 92% de la educación elemental; en tanto que en el nivel medio las responsabilidades de financiamiento están compartidas con una ligera superioridad del Tesoro nacional (58%), antes de la transferencia de servicios. En 1991, año clave para los procesos de descentralización, aún el fondo educativo aportaba recursos significativos (ley 23906) http://www.mecon.gov.ar/gaspub/pie5.htm – 5

En ese año dicho fondo se financiaba con un 50% de la recaudación del impuesto a los activos, destinándose un 65% a las provincias en forma automática y el 35% restante al Tesoro nacional; por lo tanto, los recursos de dicho fondo están incluidos en cada una de las rentas generales. El proceso de descentralización educativa implementado desde 1992, ha limitado a la Nación el financiamiento de la educación superior y otros gastos de implementación de políticas educativas, ya que las provincias deben financiar los servicios recibidos con recursos propios o con la cuota que les corresponde por coparticipación.

Los gastos en salud, se financian en un 37% con erogaciones de los tesoros, y en un 63% con contribuciones sobre los salarios. Esto obedece al peso de las obras sociales. Eliminando éstos, el sector se financia con rentas generales, existiendo un amplio predominio de las provincias. Actualmente algunos hospitales de las distintas jurisdicciones, operan mediante convenios de autogestión. En ellos, existe un recupero de costos que todavía no alcanza niveles relevantes. Dicho recupero se logra a través de la facturación de los servicios prestados, tanto a los afiliados de las obras sociales, como por medio de contribuciones voluntarias.

En materia de saneamiento ambiental (agua y servicios sanitarios), los tesoros provinciales dan soporte financiero a un 90% del gasto, la Nación al 10 %, siendo las transferencias de ésta última a las provincias del 2% del gasto. En este sector, existen empresas públicas que prestan los servicios correspondientes en los distintos niveles de gobierno. Debemos hacer notar que algunas provincias, como Córdoba, están llevando a cabo una política de descentralización del saneamiento ambiental hacia los gobiernos locales.

Los programas nutricionales estaban financiados hasta 1991 en un 41 % por las provincias y en un 59 % por la Nación, y los de promoción social en un 85 % por las provincias y municipios y el resto por la Nación. Cabe destacar que no es posible identificar con precisión ciertos programas en las provincias y municipios para clasificarlos en los sectores, por lo que es conveniente no sacar conclusiones sobre estos tipos de gastos tomados en forma independiente.

En agosto de 1991 se produjo un cambio importante en el financiamiento de los programas de vivienda, al sustituirse las contribuciones sobre los salarios por un porcentaje de la recaudación del impuesto a los combustibles. Como resultado de esta medida, en ese año los aportes de trabajadores y patrones financiaron sólo el 55% de dichos gastos, el 34% fue aportado por el Tesoro nacional incluyendo al fondo financiado con el impuesto a los combustibles y el 11% por los tesoros provinciales.

Ciencia y Técnica se financia casi íntegramente con aportes del Tesoro nacional (96%). En cambio, los gastos en cultura y deportes son sostenidos principalmente por los gobiernos provinciales y municipales, mientras que el rubro "Otros Servicios Urbanos" son financiados prácticamente en su totalidad por los municipios (93%).

El sistema de asignaciones familiares se financia íntegramente con impuestos al trabajo, a través de contribuciones patronales. Hasta 1991 los recursos se constituían con el 9% de la nómina salarial, porcentaje que luego se redujo al 7,5%. Ese mismo año se estableció el Fondo Nacional de Empleo (FNE), que se financia con contribuciones patronales equivalentes al 1,5% de la nómina.

Por último, las erogaciones correspondientes al ítem relaciones laborales eran solventadas hasta 1991 por el Tesoro nacional; luego la mayoría de sus obligaciones pasaron a ser financiadas por el ya mencionado FNE.

Con respecto a los gastos de seguridad social, sólo el 76% de los mismos son financiados con impuestos al trabajo, un 5% por los tesoros provinciales (para solventar el déficit de sus cajas) y el 19% restante por el Tesoro nacional. Para afrontar el déficit del sistema, el Tesoro tenía afectado en forma específica diversos recursos: impuestos a los combustibles, gas y luz. Luego de la mencionada modificación de agosto de 1991, se incorporaron los aportes patronales que se destinaban al FONAVI, esto tuvo por resultado el aumento de la carga sobre los salarios en el financiamiento de la seguridad social.

Los impuestos a los combustibles, gas y luz, financian ahora al FONAVI, manteniéndose así la presión tributaria. Asimismo, para eliminar el déficit del SNSS y comenzar a afrontar la deuda previsional contraída con el sector pasivo, se afectaron el 100% de la recaudación de los impuestos a los bienes personales, el 20% del impuesto a las ganancias, el 11% del IVA y el gobierno fue autorizado por las provincias a retener hasta el 15% del total de recursos coparticipables .http://www.mecon.gov.ar/gaspub/pie5.htm – 7

Los déficit de regímenes especiales como las cajas policiales y militares, son cubiertos por rentas generales del Tesoro nacional.

En síntesis, la columna vertebral de los ingresos del Estado, la constituyen los ingresos tributarios, dentro de ellos, los impositivos, y el pilar del sistema impositivo es en Argentina el impuesto a las ventas o Impuesto al Valor Agregado (el IVA), que unánimemente es considerado como el más regresivo e injusto de todos los impuestos; ya que viene a gravar al consumo. En cambio, en veinte años de democracia, todavía no se ha logrado modificar el sistema para hacer que la significación económica para las finanzas públicas, del impuesto a las ganancias o a la riqueza, ocupen el lugar principal que ocupan en otros países.

Sin embargo, el análisis confirma que la política impositiva tiene un muy reducido efecto sobre la distribución del ingreso de los hogares.

Debe ser la política social, en cambio, quien tiene que tener un carácter fuertemente distributivo.

CAPITULO 3

Democracia y Consenso

1. Despertar de un Gigante Dormido: el Nuevo Tercer Sector

En Argentina y en el mundo, se hace cada vez mas evidente la necesidad de una convivencia armónica entre los sectores. En especial en aquellas tareas sociales que son mas efectivas si se acude a una forma mixta entre el poder político del Estado y la Sociedad Civil.

El concepto de sociedad civil tiene, de acuerdo con Daniel Arroyo, dos acepciones. La amplia, es decir todos los ciudadanos con derechos políticos y sociales; y la que corresponde a los ciudadanos activos, donde se encuentran incluidos todos los que siendo miembros del concepto amplio de sociedad civil participan de organizaciones sociales; dicho de otro modo: la sociedad civil organizada.

1. Dejando de lado, en esta aproximación, a los partidos políticos y a las organizaciones sindicales (ya que en mayor o menor medida se vinculan con el Estado o con la empresa privada), se puede partir de dos dimensiones para comprender el fenómeno de las organizaciones no gubernamentales: los que se movilizan en torno a reclamos vinculados a una situación social, y lo que se organizan en torno a temas específicos de una forma mas permanente. Dentro de estos últimos hay una gran variedad, tanto por sus formas como por sus fines, por ejemplo: Organizaciones de Base (reclamos sociales territoriales), Entidades intermedias (sociales no territoriales), o de apoyo (profesionales); movimientos reivindicativos de derechos (de derechos humanos, de género, etc.), y movimientos de calidad de vida (ecologistas, de usuarios, de consumidores, etc.).

   A su vez hay organizaciones meramente locales y otras con gran organización, incluso mundial, tales como Rotary, Cruz Roja, Amnesty, Greenpeace, etc.

   ¿Cuál es la verdadera dimensión del tercer sector en Argentina? ¿Tiene impacto sobre las políticas públicas? No hay una sola respuesta. Se sabe que han crecido significativamente (se supone que existen 60.000 en nuestro país) y que ostentan credibilidad en los medios y en la opinión pública. Las ONGs suelen ser bien vistas por poner el acento en la solidaridad (gente voluntaria que hace cosas por los demás), sin rescatar otros elementos que hacen a la "visión crítica" de muchas ONG sobre los modelos económicos excluyentes o los efectos del clientelismo político.

   Las acciones del tercer sector tienden, en general, a buscar la participación y la identidad local, como pilares para el desarrollo de las capacidades de las personas.

2. Las Organizaciones No Gubernamentales
3. El Marketing Social de las empresas

Hugo Lafaye partiendo de un concepto amplio del tercer sector, integra también a las empresas privadas, a las sociedades comerciales. Y, si bien en principio, la idea de toda asociación es hacer cosas que el hombre no podría por si solo, sin ser el Estado; cuando se proyecta al campo de las necesidades sociales, automáticamente quedan fuera las sociedades que buscan el lucro.

Sin embargo, la inversión social empresaria en un concepto relativamente nuevo que las empresas están comenzando a incorporar de manera cada vez mas sistemática a sus objetivos corporativos. Lo que trae aparejadas dos consecuencias: por un lado una nueva forma de participar en actividades de bien público y de otorgar mayor valor a las relaciones con la comunidad, fortaleciendo en definitiva a la sociedad civil; y por el otro, este es un camino de mejorar la rentabilidad de las empresas, a partir de concesiones fiscales que pueda realizar el Estado.

Mas allá de las "devoluciones" que la sociedad haga a las empresas que publicites sus inversiones sociales, pareciera estarse generando una profunda idea de solidaridad social empresaria, donde lo solidario es una conciencia social y no un mero asistencialismo.

2. La globalización de la Solidaridad

En un mundo de finanzas globalizadas, quizá el mayor reto es alcanzar una complementariedad armónica entre el desarrollo social y el económico.

Partir de la suposición de que en cuanto las economías se recuperen, las sociedades alcanzarán el nivel social del que disfrutaban antes de la crisis económica, es una gran falacia.

Como manifiesta la CEPAL, en América Latina el número de personas que viven por debajo de la línea de pobreza en áreas urbanas pasó del 25,3% en 1980 al 29,8% en 1999.

El problema del pago de la deuda. Las cuentas públicas (de Argentina, pero también de otras economías llamadas emergentes) señalan que, pese a todo, el año 2002 cerró con un superávit primario de 2.250 millones de pesos (62% más elevado que en 2001). Ese dinero se utilizó para pagar intereses de la deuda por 6.800 millones de pesos, monto que representa uno de los rubros más grandes del gasto público. Esta última cifra equivale a algo más de 2.000 millones de dólares (con su valor real dependiendo del tipo de cambio al que se haya contabilizado cada pago) que se hicieron efectivos pese a la declaración del default.

En rigor, las cuentas externas señalan que el país pagó en total más de 4.000 millones de dólares a los acreedores externos, parte de los cuales en concepto de intereses y parte como devolución de capital, pero el gasto público sólo refleja los intereses debido a los criterios utilizados para construir estas cuentas.

En definitiva, el presupuesto es superavitario, antes del pago de intereses, pero sólo a partir de enormes ajustes que se traducen en sacrificios de ingresos de amplios sectores de la población. Ese equilibrio resulta muy inestable tanto por la magnitud de las demandas que se dirigen al Estado como por el peso de la deuda externa, cuya magnitud absoluta y relativa ha crecido enormemente como consecuencia de la devaluación.

Los proyectos de corrección del presupuesto para el 2.003 pierden importancia frente a la dimensión real de los problemas que enfrenta el gasto público y que plantean la búsqueda de soluciones imaginativas para el futuro.

El mundo desarrollado debe asumir que la inversión social en Latinoamérica, nunca se podrá despegar de la permanente situación de asfixia que genera el pago del endeudamiento externo.

Como plantea Ralph Dahrendorf, " la generación de riqueza, la cohesión social y la libertad política son la clave de todo proyecto realista de bienestar social y su objetivo mas ambicioso ".

Conclusiones Abiertas: el Camino hacia el Futuro

El Desarrollo Humano y el derecho a una vida digna (libre de pobreza) son derechos humanos básicos.

Con la Reforma constitucional de 1994, se incorporó el inciso 19 al articulo 75, que reconoce derechos relacionados con la dimensión social de las personas: "El Congreso deberá: Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento"

Estado y Sociedad Civil deben rediseñar para la implementación del Gasto Público del futuro una nueva relación mixta. Pero sin perder de vista que:

Los programas de nutrición, promoción social, educación elemental y atención médica son los que más contribuyen a mejorar la equidad distributiva.

Como conclusión, se puede afirmar que el nivel actual del Gasto Público Social permitiría brindar bienes y servicios en mayor cantidad y superior calidad si, por un lado, se aumentara la eficiencia con una mayor coordinación, control y auditoria en los programas sociales y, por otro lado, se lograra una adecuada focalización de los mismos hacia la población más vulnerable.

Bibliografía

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HARRIAGUE, María Marcela y GASPARINI, Leonardo "El Impacto Redistributivo del Gasto Público en los Sectores Sociales"

HELLER, Hermann "Teoría de Estado"

KELSEN, Hans "Esencia y Valor de la Democracia"

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SAMUELSON, Paul A. "Curso de Economía Moderna"

UNDP (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) "Informe de Desarrollo Humano / 2002" Coordinado por DE RIZ, Liliana

UNDP (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) "El estado de la Democracia / 2002 " Coordinado por PORTANTIERO, Juan Carlos

VANOSSI, Jorge Reinaldo "El Constitucionalismo Social y la Democracia Moderna"

Autor:

"Querétaro"

(Abogado Carlos Eduardo Martiniau)

Docente adscripto cátedra A de Derecho Político de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba.

Fundación ARCOR

PREMIO FULVIO SALVADOR PAGANI 2003