La Reforma Agraria y la Ley de Tierras (página 2)

El Desarrollo del Mercado de Tierras en Venezuela

En Venezuela, desde la conquista, los productores agrícolas han tenido acceso a la tierra agrícola mediante procesos esencialmente no mercantiles (invasión, clientelismo, uso de poder político, etc.). Sin embargo, desde fines de los años cincuenta, se ha desarrollado un mercado de la tierra en el ámbito nacional, al cual los agricultores y ganaderos se dirigen a a realizar sus ofertas y demandas.

Este mercado se compone de tierras privadas así como bienhechurias fomentadas en terrenos públicos. En este sentido la reforma agraria, iniciada en Venezuela hace 41 años, ha jugado un papel relevante al titular las ocupaciones formalmente ilegales herederas de la composición colonial.El desarrollo histórico de la distribución de la tierra en Venezuela dio como resultado un sistema dicotómico de propiedad donde predomino un sistema de plantación-conuco en la región central y un sistema de ganadería intensiva en el hato de los llanos. Las plantaciones orientaban su producción al mercado externo. Estos dos sistemas de producción fueron determinando un patrón de concentración de la propiedad debido a su expansión productiva. Por su lado, la producción familiar campesina corresponde a una evolución de las formas indígenas (áreas de los Andes, y el Macizo Oriental) o de los pueblos de misiones. El sistema de producción campesino, al no tener una vocación expansiva ha visto reducido, en términos relativos, su participación en la tenencia de la tierra.

Este panorama histórico puede considerarse, en términos generales, como representativo de la tenencia de la tierra hasta avanzado el siglo XX, a pesar de la pérdida de vigencia de la hacienda como eje de desarrollo agrícola en la región central a partir de los años veintes.

A partir de 1950, se desarrollan medianas empresas con características tecnológicas nuevas cuya producción se orienta hacia el mercado interno. Para 1961, las empresas de mediana superficie aportaban alrededor del 50% de la producción agrícola del país. Al mismo tiempo, el hato llanero inicia un proceso de modernización mientras buena parte del sistema productivo de las haciendas se va reestructurando hacia explotaciones medianas debido en particular a la reforma agraria. El proceso de reestructuración da origen al desarrollo de unidades de explotación campesinas que aplicaron paquetes tecnológicos de explotaciones medianas dando lugar a la sub-optimización de los recursos.

Todas estas formas de desarrollo productivo agropecuario obtuvieron el control de la tierra en el marco de procesos políticos en los cuales el Estado ha ocupado siempre un papel determinante. Los sucesivos gobiernos, desde la Corona hasta la actual Administración, organizaron la transferencia al control privado del patrimonio territorial público. El proceso fue cambiando de figuras jurídicas que van de la merced colonial a los programas vigentes de reforma agraria, pasando por las enajenaciones de baldíos en el siglo XIX. Gran parte de las reformas jurídicas regularizaron situaciones de hecho originadas en la ocupación o en el despojo. Algunos estudios destacan la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, pero los resultados obtenidos no parecen coincidir con las opiniones emitidas. Al observar la evolución de la tenencia de la tierra (Cuadro I), vemos que la reforma agraria no tuvo influencia decisiva en el ámbito de transformación de la estructura de explotaciones pequeñas. Esencialmente existió un incremento de la importancia relativa (de 20,3% a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño medio (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran el objetivo central de la reforma agraria. En cambio, las pequeñas explotaciones ven su importancia relativa estancarse (alrededor del 8%).

Si bien la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños agricultores, cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y en el desarrollo del mercado de tierras. En el período 1961-1992, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria. Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia. Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos públicos. La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en

ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido al abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros.

Hasta 1973, y con una intensidad decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría. Se estima que la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores era de alrededor 2.708.000 ha. A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas, se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116.065 beneficiarios en una superficie de 5.014 .000 ha.

Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período. El decreto 246 distingue las regularizaciones onerosas, a favor de medianos productores, y las gratuitas, a favor de pequeños productores. Asumiremos los medianos productores como agricultores empresariales, y los pequeños productores como campesinos. Las cifras ofrecidas por el IAN hasta el año 1992. En resumen, en 1958 no existía un mercado nacional de la tierra. Si bien en ciertas regiones existía una actividad mercantil importante, en otras no se observan intercambios en el sector. A partir de fines de los años 60, los intercambios van a intensificarse en todos las regiones, y se puede hablar de la constitución de un mercado de la tierra en el ámbito nacional. Se hace necesaria aquí una primera distinción entre el rol del Estado y los agentes privados. Respecto del papel del Estado (gobierno central, estatales, municipales) en el mercado de la tierra. El Estado no es muy activo en el mercado de tierras; compra muy poco, y prácticamente no vende.

Evidentemente esta situación beneficia a los agentes sociales que gozan de un acceso más fácil a los distintos organismos públicos implicados en el funcionamiento del mercado de la tierra. Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia a la mediana dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales. Si enfocamos los agentes privados en el mercado de la tierra, varios aspectos merecen ser tomados en cuenta. En primer lugar, la creciente importancia de las sociedades anónimas como compradores de tierras (llegan en los últimos años a constituir más del 35 % en ciertas regiones) lo que tal vez apunte al desarrollo de relaciones cada vez más comerciales en las unidades de producción. En segundo término, la aparición masiva de los bancos comerciales en el otorgamiento de hipotecas, paralelamente al aumento del número y monto de las mismas. Por último, una creciente proporción de residenciados fuera del distrito entre las personas naturales compradoras en el mercado.

El conjunto de las observaciones anteriores parece orientar hacia: (i) una agricultura en la que el uso de la tierra está siempre más regulado por el mercado, y siempre menos por otros procesos (dotación, ocupación de hecho, etc.); (ii) un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola; (iii) una reforma agraria cuya actuación se enmarca hacia la implementación de las condiciones de mercantilización de la tierra, con resultados notables, más que hacia una redistribución de la tenencia a favor de los campesinos, hacia la distribución a favor de productores medianos.

Los años actuales: reforma agraria y mercado de la tierra.

La reforma agraria y la formalización de la tenencia en tierras públicas. Si bien los autores insisten en general en destacar la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, el papel de esta última no parece coincidir con las opiniones admitidas en general al respecto. La reforma agraria no tuvo influencia decisiva a nivel de la transformación de la estructura de la tenencia, como lo demuestran los datos ofrecidos por los censos agrícolas< [7] reseñados en el cuadro 1. Observamos esencialmente un aumento de la importancia relativa (de 20,3 a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño mediano (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran consideradas directamente por la ley de reforma agraria. Las pequeñas explotaciones (menos de 50 ha) ven su importancia relativa estancarse (de 8% a 7,8%).

Aunque resulte claro que la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños productores, podemos afirmar que cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y el desarrollo del mercado de tierra. En el período en examen, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria.

Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia (art. 798 del código de procedimiento civil). Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos en general públicos.

A partir de 1971, existe la posibilidad de cuantificar este otorgamiento: se establece la obligación, por parte de dichos tribunales, de solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría de la Nación, previo al otorgamiento del título, si se trata de terrenos baldíos. La Oficina Nacional del Catastro es el organismo encargado del estudio correspondiente. Los datos que posee al respecto permiten evaluar en un 2,4% la proporción de la Superficie de las Explotaciones Agrícolas en 1961 (SEA 1961) formada a nivel nacional entre 1971 y 1985, a partir de títulos supletorios en terrenos baldíos, con un promedio de superficie por título de 287 ha (Delahaye, 1986, p. 15). No representan pues una transferencia masiva, y conciernen superficies medianas.

La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto (por lo menos del punto de vista administrativo y legal) de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso [8]. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido a que el abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros, son ignorados por las estadísticas del IAN [9]. Examinaremos la sitúa a través de dos etapas en el proceso iniciado en 1958 e instrumentalizado por la ley de 1960 (para esta periodización ver Delahaye, 1990).

Hasta 1973, y con una intensidad globalmente decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos (hemos visto que éstos se refieren a la tenencia y no a la propiedad) y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría, pero con una cierta proporción, difícil de cuantificar con precisión, de medianos productores. Un balance cifrado de la situación para el año 1975, lo ofrece el "Inventario de tierras y beneficiarios" del IAN: evalúa la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores en 2 708 000 ha, es decir 10% de la SEA 1961.

A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas ("dotaciones a medianos productores", aplicación del decreto 350, etc. Ver al respecto Delahaye, 1983, pp. 117 y sg.), se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116 065 beneficiarios en una superficie de 5 014 000 ha. Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período.

El decreto 246 distingue las regularizaciones "onerosas", a favor de "medianos productores", y las "gratuitas", a favor de "pequeños productores". Asumiremos los medianos productores como agricultores empresariales, y los pequeños productores como campesinos. Las cifras ofrecidas por el IAN hasta el año 1992 indican 2 706 000 ha de superficie "regularizada" para los primeros y 2 308 000 ha para los segundos (cuadro 2). El abandono de la parcela (y el consiguiente traspaso de la tierra correspondiente a medianos productores) por parte de los campesinos beneficiarios se puede evaluar en un 5% anual de la tierra asignada (Delahaye- Richter, 1981, vol. 1, pp. 123 y sg. Esta cifra correspondía a un promedio a nivel nacional, calculado para los años 1969-1975). Si aplicamos esta relación a la superficie "regularizada" a favor de los campesinos, constatamos que más de 1 300 000 ha de ésta serán, en el año 2 000, de propiedad de medianos productores, quienes controlarán entonces mas de 3 600 000 de las 5 014 000 ha abarcadas por el programa. Se observa que el más amplio programa de transferencia de tenencia en el marco de la reforma agraria está beneficiando esencialmente a productores medianos, y no a campesinos. Ello indica una continuidad en el proceso histórico de formación de la propiedad y tenencia en Venezuela: la regularización viene a oficializar una situación de hecho (compra ilegal de "bienhechuría" u ocupación pura y simple).

Por otro lado, la reforma agraria desempeña un papel fundamental en la implementación de un mercado nacional de la tierra agrícola (Delahaye, 1983, pp. 83 y sg.). El IAN es un agente esencial en la mercantilización de la tierra agrícola, tanto en la medición de la tierra en los casos de adquisición de tierras privadas, del catastro de las tierras públicas transferidas, o de las parcelaciones, como de la fijación del precio de los terrenos.

No solamente la reflexión teórica nos lleva al mercado, sino también el examen de la realidad del proceso de reforma agraria. Vamos a describir brevemente las operaciones efectuadas en dicho mercado, así como los agentes que en él intervienen.

El mercado de la tierra. En 1958 no existe un mercado nacional de la tierra. Si bien en ciertas regiones existe una actividad mercantil importante, en otras no se observan intercambios en el sector: en municipios como los de El Amparo o UrdanetaLa Victoria (Dtto. Páez del estado Apure), se intercambia anualmente menos del 0,01% de la superficie de las explotaciones agrícolas, en el período 1958-67.

A partir de fines de los años 60, los intercambios van a intensificarse en todos los distritos estudiados [10], y se puede hablar de la constitución de un mercado de la tierra a nivel nacional. Para observarlo, delimitaremos los mismos lapsos indicados en relación con la reforma agraria (1958-73 y 1974-1992).

Características de las operaciones efectuadas. Se observan evoluciones similares en todos los distritos estudiados [11]:

• La actividad del mercado en términos de número y monto anuales de las compraventas e hipotecas parece muy generalmente ser sustancialmente más elevada en 197492 que en 195873 (en el caso de las hipotecas, el monto anual en el segundo lapso es, en todos los distritos, más de 10 veces superior al del primer lapso);
• La movilidad de la tierra agrícola en el mercado [12] es muy alta en el segundo lapso estudiado (3,5% o más después de 1975 en todos los distritos estudiados; y hasta 15% en algunos. Una cifra normal en otros países de economía de mercado es el 2%);
• El precio estimado de la tierra presenta una evolución comparable en todos los distritos estudiados (figura 1): progresión lenta entre 1958 y 1973 y aumento pronunciado (más de 400%) entre 1974 y 1980. Después de una estabilización o baja relativa, se observa un nuevo aumento a partir de 198384, y una baja a fin de los ochenta. En nuestra opinión, el paralelismo de esta evolución en los distritos estudiados es uno de los argumentos más relevantes a favor de la conformación de un mercado de la tierra a nivel nacional. Estas variaciones simultáneas deben responder, lógicamente, a cambios en las determinaciones del precio de la tierra a nivel nacional. No es fácil proponer explicaciones concretas en relación con dichas variaciones. Sin embargo, un factor importante puede ser el monto de los créditos agrícolas, que sube drásticamente desde 1974: la cuantía otorgada por los bancos públicos cuadruplica, mientras los bancos privados están obligados, a partir de este año, a consagrar parte de su cartera crediticia al sector agrícola. La propiedad de la tierra pasa entonces a ser un requisito para la obtención de un crédito, lo que ejerce una presión en el alza del precio de los terrenos.

FIGURA 1 – Precio por hectárea (promedio móvil sobre tres años)

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Agentes sociales presentes en el mercado

Se hace necesaria aquí una primera distinción entre el Estado (es decir el gobierno y los organismos públicos en general) y los agentes privados.

Respecto del papel del Estado en el mercado de la tierra, es importante insistir en tres aspectos:

• El control normativo, es decir, la evaluación de la medida en la que se aplican las disposiciones legales referidas al funcionamiento del mercado (conformidad de las actas con los textos vigentes, respecto de las interdicciones de ventas de "bienhechurías" en tierras del IAN, etc…. En este punto, los organismos públicos a nivel nacional se muestran poco activos, mientras que a nivel regional su actuación parece ceñirse a "pactos locales", en los cuales las relaciones de fuerza parecen sobreponerse a las normas nacionales y, evidentemente, favorecen a los agentes sociales más poderosos de la comarca;
• La propiedad territorial pública: A pesar de ser muy extensa en varios distritos [13], el Estado no parece muy activo en este sentido: compra muy poco, y prácticamente no vende. Su actuación se asemeja a la de la estatua del comendador: aunque no dé señas de actividad, cualquier cambio en la situación deberá ser avalada por él;
• beneficiarios: Evidentemente esta situación beneficia a los agentes sociales que gozan de un acceso más fácil a los distintos organismos públicos implicados en el funcionamiento del mercado de la tierra, en particular a nivel local, donde se conforman los "pactos locales" aludidos más arriba. Los campesinos serán difícilmente los beneficiarios en estas luchas. ¿Serán mas bien los "latifundistas", nuevos o antiguos, denunciados tantas veces? Los datos existentes no parecen orientarnos en este sentido. La regularización "onerosa" de la tenencia, dirigida explícitamente a favor de los productores no campesinos, corresponde a un promedio por título otorgado de 131,5 ha, en un conjunto que no presenta prácticamente superficie mayores de 500 ha por título. Por otra parte, en ninguno de los distritos estudiados, ni en los estudios de casos realizados, se observa la constitución de explotaciones de gran superficie a partir de las bienhechurías compradas en tierras de la reforma agraria.
• En este sentido, parecen poco favorables a los campesinos las denuncias genéricas de un neo-latifundio que se formaría a partir de las tierras de la reforma agraria, por lo menos en el caso venezolano. Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia de mediana dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales. Más conveniente podría ser el esclarecimiento, tal vez fastidioso, de los mecanismos menudos del funcionamiento material del mercado de la tierra, cuyo conocimiento es aprovechado por ciertos grupos, por ejemplo para comprar (ilegalmente, lo vimos) sus bienhechurías, a un módico precio, a los campesinos "beneficiarios" de la reforma agraria. Es en este sentido que resulta importante insistir en la observación de las modalidades concretas de la actuación de los organismos públicos.

Ahora bien, si enfocamos los agentes privados en el mercado de la tierra, varios aspectos merecen ser tomados en cuenta:

• La creciente importancia de las sociedades anónimas como compradores de tierras (llegan en los últimos años a constituir más del 35 % de éstos en ciertos distritos; en todos, se observa un incremento importante), lo que tal vez apunte al desarrollo de relaciones cada vez más comerciales en las unidades de producción;
• La aparición masiva de los bancos comerciales en el otorgamiento de hipotecas, paralelamente al aumento del número y monto de las mismas constatado más arriba, a partir de 1974 (vimos la significación de esta fecha para la problemática del crédito agrícola y sus consecuencias a nivel del mercado. Constituyen más del 60% de los acreedores hipotecarios después de ese año, mientras que antes representaban una proporción muy baja. Sin embargo dichos bancos no manifiestan interés en el control directo de la propiedad de la tierra: no hallamos una sola ejecución de hipoteca por su parte;
• El aumento general de la proporción de comerciantes y de profesionales dentro de los compradores de tierras, lo que representa una presencia creciente, en la propiedad y la tenencia, de profesiones no vinculadas directamente con la actividad agrícola, cuyo objetivo exclusivo en la producción es muy probablemente la rentabilidad de su inversión: se fortalece el carácter cada vez más comercial de la producción;
• Una creciente proporción de residenciados fuera del distrito entre las personas naturales compradoras en el mercado, quienes se ubican en su mayoría en la capital del estado, o incluso en Caracas, lo que refuerza las observaciones anteriores.

Puesto que los campesinos como tales no aparecen en los datos recogidos en las actas del registro, solo a través de inferencias se puede tratar de percibir su actuación. En efecto, están indicados como "agricultores", junto con todo tipo de productores empresariales medianos o grandes. Para obtener un grupo con un porcentaje determinante de campesinos, consideramos las transacciones de compra-ventas de superficie menor de 50 ha, en las cuales el vendedor tiene la profesión de "agricultor", vive en el mismo distrito y es venezolano. En todos los distritos, este grupo vende a un precio por ha sustancialmente inferior al observado en el total de las ventas de tales superficies (cuadro 3). Si bien estas indicaciones no pueden tomarse al pie de la letra, evidencian una posición desventajosa de los campesinos en el mercado registral. Se puede observar (Delahaye, 1979, pp. 217 y sg.) como su actuación en el mercado formalmente ilegal de los traspasos de bienhechurías en tierras del IAN se traduce por su evicción de los terrenos del Instituto.

El conjunto de las observaciones anteriores parece orientar hacia:

• Una agricultura en la que el uso de la tierra está siempre más regulado por el mercado, y siempre menos por otros procesos (dotación, ocupación de hecho, etc.);
• Un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola y domicilio urbano, mientras se asiste a un crecimiento de la proporción de compañías anónimas y de bancos (en este último caso, solamente a nivel del crédito hipotecario);
• Una reforma agraria cuya actuación se enmarca hacia la implementación de las condiciones de mercantilización de la tierra, con resultados notables, más que hacia una redistribución de la tenencia a favor de los campesinos, que no se ve efectuada en la práctica. De hecho, esta redistribución se opera a favor de productores medianos. Los datos del cuadro 1 confirman este estancamiento de la tenencia de los pequeños productores y el progreso de los medianos.

Un análisis basado únicamente sobre la reivindicación teórica de la renta y su lógica consecuencia, la reforma agraria, no permite pues un conocimiento real del tema en Venezuela, ya que el mercado determina transformaciones que cuestionan los logros de la reforma.

Venezuela: el mercado se impone solapadamente a la reforma agraria.

La evolución histórica de las formas de producción agrícola en Venezuela y de la formación de la propiedad y de la tenencia de la tierra [5] van a determinar las características del mercado de la tierra.

Formas productivas, tierra y estado venezolano: una estrecha relación

Un análisis muy estructurado del surgimiento y desarrollo de las formas históricas de la producción agrícola puede encontrarse en los trabajos del equipo socio histórico del Centro de Estudio del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela, CENDES (ver al respecto Carvallo-Hernández, 1980).

Predominan la hacienda, constituida, esencialmente en la región central, en base al "binomio plantaciónconuco" y orientada hacía la agro exportación (ver Hernández, 1988), así como el hato de los llanos dedicado a la ganadería extensiva (ver Carvallo, 1985). Los autores explican como estas dos formas de producción determinan un patrón de concentración de la propiedad y/o de la tenencia de la tierra, debido a sus necesidades en espacio.

Por su lado, la producción familiar campesina corresponde a una evolución de las formas indígenas (Andes, Macizo oriental) o de los pueblos de misiones; al no poseer esta característica de acaparamiento territorial: más bien ha visto su reducido ámbito constantemente cuestionado por la expansión de la hacienda y del hato. Entre las unidades productivas que controlan amplias superficies, y los exiguos terrenos poseídos por los campesinos, no parece posible que haya lugar para explotaciones de mediana extensión, por lo menos en proporción relevante. El panorama puede considerarse, en términos generales, como representativo hasta avanzado el siglo XX, a pesar de la pérdida de vigencia de la hacienda como eje del desarrollo agrícola en la región central a partir de los años veinte. Solamente a partir de 1950 se desarrollan empresas con características tecnológicas nuevas (uso intensivo de insumos industriales) y de mediano tamaño, cuya producción se orienta hacía el mercado interno (Llambi, 1988). Ya en 1961, las empresas de mediana superficie aportan la mitad de la producción agrícola del país (Rodríguez, 1987, p. 199), lo que indica su importancia para el abastecimiento nacional. Al mismo tiempo, el hato llanero inicia un proceso de modernización (descrito en Carvallo, 1985), mientras buena parte de las haciendas ven sus relaciones de producción transformarse profundamente (Hernández, 1988), o incluso desaparecen, debido en particular a la reforma agraria. Esta última está al origen del desarrollo de unidades de producción campesinas específicas, las cuales aplican el paquete tecnológico moderno de las empresas medianas sin tener una real posibilidad de obtener resultados comparables (ver al respecto CENDES, 1978, vol. 1, pp. 38 y sg.).

Todas estas formas de producción obtuvieron el control de la tierra en el marco de procesos sociopolíticos en los que el Estado ocupa siempre un papel determinante. Los sucesivos gobiernos, desde la Corona hasta la actual Administración, organizaron la transferencia a control privado del patrimonio territorial público, a través de varias figuras, que van de la merced colonial a los programas actuales de reforma agraria, pasando por las enajenaciones de baldíos en el siglo XIX [6]. Buena parte de ellas, empezando por las mercedes coloniales, regularizaron situaciones de hecho originadas en la ocupación o el despojo.

El mercadeo agrícola según el proyecto de ley.

El mercadeo agrícola constituye un subsistema importante en la economía de un país. En consecuencia, "la política de mercado y precios representa el instrumento más importante de la política agraria del Estado" (12). En el caso de Venezuela en forma general, sin embargo, "la comercialización de muchos renglones, sobre todo los de consumo directo, sigue siendo desorganizada, y en ella, aunque existen intermediarios de diferentes escalas de operaciones, el mayor poder se encuentra en las roscas que controlan la distribución al mayor de los productos, y cuya acción ha limitado la obtención de precios remuneradores por parte de los productores" (20). Históricamente, las deficiencias en la comercialización agrícola han sido según Urdaneta (20):

1. Elevado número de intermediarios, que ayudan a encarecer los servicios generales de la comercialización agrícola (almacena-miento, transporte, etc.).

2. La existencia de oligopsonios (la agroindustria, empresas exportadoras de productos del sector), impidiendo que los productores obtengan precios adecuados y acaparando los productos.

3. El comercio al por mayor se realiza por camioneros y mayoristas, mientras que el comercio al detal está atomizado y, en la mayoría de los casos, no cuentan con las suficientes facilidades para la conservación y almacenamiento de productos, lo que origina pérdidas por deterioro y degradación de los mismos.

4. Por otro lado, el transporte de bienes y productos agrícolas presenta innumerables fallas, debido a que los medios de transporte son ineficientes y obsoletos y los caminos y vías de penetración están deterioradas o son intransitables.

5. La logística de la distribución física existente impide una disponibilidad y acceso adecuado, debido a que en la mayoría de los casos se emplean procedimientos rudimentarios, insalubres y poco confiables técnicamente.

6. Ausencia casi total de clasificación y normalización de los productos agropecuarios.

7. Falta de uniformidad en las unidades de medida y peso utilizadas.

8. Los sistemas de información de mercado son deficientes en lo referente a los precios y las necesidades de productos del mercado.

Tomando en consideración lo antes expuesto, el proyecto del Ley de Desarrollo Agrícola (16), en su Título V (Comercialización Agrícola) busca:

1. La creación de un Sistema Nacional de Comercialización Agrícola (Artículo 49).

2. La creación de un Sistema de Información de Mercadeo Agrícola (Artículo 50).

3. Vigilar y controlar el proceso de mercadeo agrícola (Artículo 51).

4. Programas sociales temporales de abastecimiento de productos básicos para la población (Artículo 52).

5. Medidas que garanticen la estabilidad de los ingresos de los productores (Artículo 53).

6. Fomento de otras formas de organización económico-social como las cooperativas (Artículo 54).

7. La coordinación de instrumentos correspondientes a la importación y exportación de productos agrícolas y de uso agrícola. (Artículo 55).

Las anteriores disposiciones pueden condensarse en principios que regirán lo relativo en materia de precios y lo relacionado con disposiciones que buscan un cambio estructural en el sector agrícola.

Tomando en cuenta las disposiciones contenidas en ese proyecto de ley, las observaciones se centrarán en los siguientes aspectos: intervenciones a nivel del mercado interno, las regulaciones en el comercio exterior y la ausencia, por lo menos en esta normativa, de principios que orienten una política agraria social. En lo referente a la estabilización de precios para el mercado interior y la regulación del comercio exterior, no se especifican aspectos de importancia como:

1. Que la legislación propuesta no se debe utilizar como herramienta para eliminar a las fuerzas del mercado.

2. Que debería sentar las bases para que los precios de los productos e insumos agrícolas se aproximen a los precios de mercado a largo plazo, de tal forma que el negocio de la comercialización agrícola se estimule sobre bases sólidas y realistas.

3. Que la legislación garantice, al menos, que los precios se deberían estabilizar dentro de niveles o bandas relativamente estrechas.

4. Limitar la comercialización de productos agrícolas por parte del Estado, debido a que ha demostrado ser un instrumento ineficiente para la estabilización de los precios. Más bien, la legislación debería incluir una norma o disposición que indique funciones de carácter compensatorio del mercado y representar un elemento complementario para las organizaciones privadas (12).

5. No se asume con sinceridad la liberación del comercio dentro de un marco de solidaridad y cooperación social como un principio. La experiencia demuestra que el comercio de productos agrícolas es asumido de mejor forma por los mercados privados bajo condiciones de reglas claras de competencia. En consecuencia, se evita establecer una normativa de reanimar el comercio privado, creando bases legales adicionales para la desregulación. El Estado, mientras tanto, le competería crear y desarrollar la infraestructura física para la comercialización (Mercados municipales, la Bolsa Agrícola, entre otras); controlar y regular las ineficiencias más dramáticas del mercado, que no pueden ser superadas por la empresa privada; proporcionar información referente a terrenos aptos para el cultivo disponible y su localización, pronósticos de cosechas, almacenamiento, etc.

6. Se deja un espacio abierto a todo lo referente a la administración de aquellos mecanismos necesarios para la importación y exportación de productos agrícolas. En este aspecto, se parte, para nuestro criterio, de la premisa que la producción excedente es lo exportable y no que la producción es de hecho exportable. Por otro lado, a la importación de productos e insumos agrícolas se le sigue dando el mismo tratamiento poco claro que en el pasado. Es decir, se pretende dar una solución con productos foráneos, cuando en realidad es un problema de oferta en el ámbito nacional, sustentado quizás por el hecho de que la agricultura venezolana no puede competir con los principales países exportadores debido a las grandes diferencias que existen en tecnología y productividad (14). En tal sentido, se debe lograr la armonización bilateral entre la norma marco y las políticas que desarrolla y pretende desarrollar el ente gubernamental responsable.

7. La concertación entre los diferentes agentes económicos y no económicos de la cadena de comercialización agrícola carece – aparte del Sistema Nacional de Comercialización Agrícola – de principios que institucionalicen un proceso de mercadeo altamente organizado y sobre bases realistas, donde la intermediación sea la institucionalización de la actividad económica de los intermediarios, ya sea ésta por sus prácticas, relaciones con el Estado, un conjunto de acciones de tipo gremial que tienen carácter de permanencia y de vigencia en la sociedad. En lo que respecta al elemento social, si bien es cierto que en otras legislaciones se puedan recoger normas referidas a la seguridad social del trabajador del campo, por lo menos en esta legislación no se recogen aspectos como seguros por accidentes, seguros de salud y menos aún la seguridad después de que el trabajador del campo llegue a la jubilación por medio de un sistema de pensiones o un seguro de vejez adecuado y digno; subsidios para el cese de la producción, pagos compensatorios, etc.

En estos temas, al menos el proyecto de Ley de Desarrollo Agrícola no es claro si las personas que trabajan en el sector agrícola deben contar con un sistema autónomo de seguridad social o integrado al existente y si se van a aprobar fondos de pensión para los trabajadores del campo o se hará uso de cualquier otra figura jurídica equivalente. De aprobarse una legislación, ya sea autónoma o integrada a la Seguridad Social Nacional, ¿cuál debe ser el aporte de los patronos, de los trabajadores y del Estado?, ¿Cómo se instrumentará la asistencia médica requerida?, ¿Cómo se recaudarán los aportes y cómo se devolverán, si es que se hacen, al contribuyente los aportes dados de acuerdo a las posibilidades reales del sistema?.

Y por último, ¿Cual nivel de capacitación y adiestramiento debe tener la mano de obra y qué se ha hecho y se debería hacer para mejorar los niveles de capacitación, sobre la base de un compromiso con ese trabajador?. Éstas y otras preguntas deben ser aclaradas, dado que no se puede pensar en un sector agrícola medieval, sino enmarcado en un Estado responsable y preocupado no de cuanto debe ser el salario mínimo rural o que el costo de la mano de obra en Venezuela es más barata o cara que la del resto del mundo, sino cómo producir efectivamente lo que el país está realmente capacitado para producir, cuánto cuesta producir y qué hacer para incrementar los niveles de efectividad y competitividad en el sector.

OBJETIVOS DE LA AGRICULTURA DENTRO DEL SISTEMA AGROALIMENTARIO.La agricultura como componente primario del abastecimiento alimentario, comprende la generación de renglones alimenticios en las ramas vegetal, animal y pesquera. No obstante, dentro del enfoque el sistema agroalimentario, esta función básica de generación de productos alimenticios, no culmina aquí, sino que abarca además, el aspecto agroindustrial y de comercialización, donde se realizan las transformaciones necesarias al producto para su distribución y consumo final. Igualmente, dentro de este contexto de enfoque sistémico, el componente externo que incluye las importaciones y exportaciones de alimentos y materias primas para la agroindustria, así como otros insumos, equipos, semovientes, tecnología, recursos humanos, etc., son parte fundamental del sector agropecuario.

Visto el sector agropecuario como un sistema agroalimentario, inserto en un modelo de Desarrollo Económico Sustentable, su Misión, debe ser establecer una nueva ética económica, que apunte a la realización de actividades ecológicamente sustentables, donde la producción agrícola primaria y agroindustrial, hagan énfasis en las practicas conservacionistas, no contaminantes, con tecnologías limpias, para alcanzar los niveles adecuados, en volúmenes, cantidades y rendimientos, que garanticen la seguridad alimentaria y faciliten una ordenación sustentable del territorio.

Dentro de este contexto, los Objetivos del sector agropecuario deben ser:

1. Impulsar el crecimiento sostenido de un modelo de desarrollo agrícola sustentable, eficiente y competitivo, en función de nuestras ventajas comparativas y la selección de rubros ecológica y culturalmente bien adaptados.
2. Propender a la satisfacción, en el mediano plazo, de los requerimientos alimentarios de la población en términos de suficiencia plena, lo cual exige que la producción interna cubra al menos el 74% de las necesidades de nutrientes de la población.
3. Contribuir al abatimiento de los niveles de inflación a través del incremento de la oferta de productos agropecuarios.
4. Fortalecer el logro del equilibrio en la balanza de pagos, mediante la determinación de los rubros prioritarios para el consumo interno y para la exportación, de acuerdo a las ventajas comparativas y la concertación de decisiones entre los productores y los agroindustriales.
5. Velar por el mejoramiento de las condiciones de vida y producción en el medio rural, incrementando la generación de empleo directo e indirecto, apoyando con financiamiento adecuado a los productores y aplicando incentivos y medidas proteccionistas.
6. Establecer políticas de ordenación territorial que preserven las tierras de vocación agrícola para este sólo propósito, mediante la zonificación de cultivos y desconcentración de actividades.

Obstáculos en la defensa del derecho a la tierra.

En la lucha por la defensa del derecho a la tierra, las organizaciones indígenas y campesinas venezolanas enfrentan cotidianamente una serie de obstáculos y limitaciones que dificultan su labor. En el momento actual, algunas de las principales barreras que las organizaciones enfrentan son las siguientes.

a. Obstáculos generales ante las instancias oficiales

• Ineficiencia, lentitud y ausencia de voluntad política dentro de los entes encargados de resolver los conflictos agrarios.

• Vulnerabilidad de los organismos del Estado a la presión de sectores poderosos — terratenientes, ganaderos, militares, empresas mineras, etc. — involucrados en los conflictos agrarios. Parcialización de los funcionarios hacia estos sectores.

• Limitaciones económicas, de personal y presupuestarias que entorpecen y paralizan sus funciones. En el caso de la Procuraduría Agraria, por ejemplo, la existencia de un sólo Procurador por estado; en el caso del IAN, la escasez presupuestaria que impide la adquisición de bienhechurías.

• Ausencia de títulos por parte de gran número de familias campesinas y comunidades indígenas.

• Ausencia de información dentro de las instancias responsables sobre la situación de las tierras en cuestión. Inexistencia o insuficiencia de estudios catastrales y levantamientos topográficos requeridos.

• Irresponsabilidad y desorden en el otorgamiento de títulos, que se traduce, por ejemplo, en la doble titulación sobre unas mismas tierras.

• Lentitud y complejidad en los procedimientos establecidos de dotación y regularización de la tierra, especialmente en lo relativo a transferencia de baldíos del MAC al IAN.

• Incomprensión por parte de las autoridades, de la cultura y concepción de la tierra de los pueblos indígenas — sus formas de uso, rotación, etc. — que hace que sus solicitudes parezcan exageradas debido a la extensión territorial.

• Actitud represiva hacia los sectores débiles por parte de los cuerpos de seguridad del Estado (especialmente la Guardia Nacional) cuando intervienen en conflictos agrarios.

b. Limitaciones a nivel formativo

• Desconocimiento de sus derechos por parte de la población indígena y campesina.

• Escaso manejo de conceptos, instrumentos y mecanismos de defensa legales por parte de los dirigentes y demás miembros de las organizaciones.

c. Limitaciones organizativas

• Pasividad, desmovilización y partidización dentro de sectores campesinos.

• Escasez de organizaciones que trabajan en defensa del derecho a la tierra.

• Insuficiencia de personal, recursos económicos y logísticos dentro de las organizaciones existentes.

• Partidización de algunos de los líderes y organizaciones existentes.

d. Limitaciones geográficas y culturales

• Gran amplitud de la extensión geográfica a cubrir por las organizaciones locales y regionales.

• Dificultad de acceso a comunidades remotas.

• Obstáculos climatológicos que dificultan el transporte y comunicación con los afectados (especialmente en el caso de las comunidades indígenas).

• Barreras idiomáticas y culturales. Necesidad de utilizar traductores, con los que no siempre se cuenta. Dificultad para comunicarse y transmitir los conceptos e ideas en cuestión a causa de las diferencias culturales (en el caso de las comunidades indígenas).

ESTRATEGIAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO DE DESARROLLO ALTERNATIVO PARA EL SECTOR AGROPECUARIO.

Al gobierno del Presidente Hugo Chávez, le corresponde desarrollar su gestión, en un marco de crisis y conflictos en el entorno socioeconómico y político, acompañado de una amplia expectativa de cambios profundos, no sólo en el ámbito local, sino también regional y mundial. Este marco, presionara fuertemente para la concreción a corto plazo de medidas que muestren el camino de un modelo de desarrollo alternativo viable, que responda a las expectativas de las grandes mayorías que sustentan hoy su base política.

El sentido de tales cambios, estará caracterizado por las tendencias actuales a la globalización de la economía, el mejoramiento de la productividad y la calidad, la redefinición del Estado, la descentralización, el fin de los partidos tradicionales, el fortalecimiento del individuo y de sus expresiones organizacionales en la sociedad civil, el predominio de la informática y el foco en eficiencia del desempeño a nivel publico y privado.

Estamos obligados, entonces, a estimular y proponer acciones que liquiden las dominaciones políticas y económicas por parte de las naciones industrializadas y los grupos de poder internos, que acabe con los despilfarros y las explotaciones, revirtiendo el proceso de empobrecimiento de nuestros pueblos, que promueva la sincera integración de nuestros países sobre la base de una plataforma común, que respete las diferencias y que tienda al logro de un equilibrio global para la sobré vivencia de la humanidad y la naturaleza, que impulse una distribución justa de la riqueza, dentro de un estado de libertad individual y colectivo, con un mejoramiento de la capacidad de participación del ciudadano en la toma de las decisiones que afectan su presente y su futuro.

Todo ello dentro de un concepto de bienestar colectivo que tenga sentido mas allá de los indicadores económicos y enmarcado en los objetivos del Desarrollo Sustentable. Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, junto con la definición de la seguridad alimentaria como un asunto de interés nacional y la agro producción, como una actividad de primerísima importancia, por su carácter de proveedora de alimentos y materias primas, altamente empleadora y descentralizadora en términos territoriales, el Frente Agrario Nacional del MAS, propone una serie de programas que se traducirán en medidas concretas, tendientes a incrementar la rentabilidad, productividad y competitividad de la agricultura nacional, sobre bases ecológicas y ambientales.

A nivel político y programático:

• Implementar una estrategia direccional y comunicacional, para todos los niveles de gobierno y a través de los medios de comunicación de masas, que difunda y establezca la imagen del país que queremos construir, con objetivos claros y precisos, fundamentados en el modelo de desarrollo sustentable, de manera de unificar y armonizar la variedad de programas de desarrollo socioeconómico que se impulsaran desde el Ejecutivo Nacional.
• Promover un modelo de Desarrollo Agropecuario Sustentable, donde se priorice la capitalización del recurso humano, a través de la educación y participación como elemento fundamental para la generación de riquezas y bienestar colectivo, dotando a la población de los instrumentos para superar por si mismos las carencias y dificultades que no les permiten avanzar.
• Formular las políticas y programas de desarrollo agropecuario en el marco de la Descentralización, de manera de ajustar las estrategias a las necesidades reales de los productores y tener como principales protagonistas de la administración, ejecución y control de esta gestión a los propios actores locales: organizaciones gremiales, Alcaldías y Gobernaciones.

A nivel Institucional

• Fortalecimiento del rol rector del Ministerio de Agricultura y Cría, como orientador de las políticas de desarrollo agrícola en cuanto a la coordinación interinstitucional de los organismos involucrados, así como de los sectores productivos, en todo lo relacionado con los circuitos agroalimentarios.
• Redimensionamiento operativo de los entes públicos administradores de las políticas agropecuarias, a través de una efectiva descentralización y transferencia de competencias, reduciendo o eliminando los niveles o direcciones regionales del Ministerio de Agricultura y Cría, evitando la duplicación de funciones con las Gobernaciones y Alcaldías.
• Superación de los errores de la administración pública centralizada, a través de una efectiva municipalización de las competencias en materia agrícola regional, que comprenda a las organizaciones de productores y las comunidades locales, como entes ejecutores y al mismo tiempo controladores de la eficiencia de los programas.

A nivel sectorial organizacional. . Implementar un programa de agricultura sustentable, promoviendo el cultivo de rubros con criterios ecológicos y culturalmente dominantes, a través de programas de zonificación de cultivos y campañas de cambios de hábitos de consumo. . Apoyar las organizaciones gremiales de los pequeños y medianos productores, incentivando un nuevo modelo organizacional que integre una red de asociaciones de productores y cooperativas rurales, abarcando todos los aspectos de la cadena agroalimentaria, con criterios de sustentabilidad, productividad y competitividad. . Reorganizar el mercado de insumos y productos agrícolas, concertando los productores y la agroindustria, mediante convenios que establezcan niveles de producción, precios, calidad, condiciones de recepción y financiamiento. . Establecer programas de producción en dos grandes grupos, según su destino final, bien sea el abastecimiento interno o las exportaciones, basado en las ventajas comparativas que definan su productividad y competitividad. . Revisar el sustento legal de la tenencia de la tierra, mediante programas de catrasto rural y ordenación territorial, que permitan zonificar la producción y explotación agropecuaria, con miras a configurar un banco de tierras, garantizando al productor la seguridad jurídica necesaria.

PROBLEMAS A RESOLVER.En atención a la situación del sector agropecuario, después de aplicación de la Ley de Reforma Agraria, se constata la permanencia y agudización de una serie de problemas que ameritan una respuesta en el corto y mediano plazo, los cuales se enumeran a continuación, con una propuesta genérica para su resolución. Programas estos, que se traducirán en medidas concretas tendientes a incrementar la rentabilidad, productividad y competitividad de la agricultura nacional, enmarcadas en los objetivos geopolíticos y ambientales presentados en esta propuesta.

1.- Falta de abastecimiento de alimento en el país: se hace necesario, diseñar un plan estratégico que nos lleve a la sustitución de los rubros no rentables y concentrar todo el esfuerzo en la promoción y siembra masiva de rubros agropecuarios con ventajas comparativas, orientados hacia una fuerte política de exportación -importación, en concordancia con una política de seguridad alimentaria, que permita abastecer el mercado interno, sin castigar a los productores con rubros no rentables y a los consumidores con precios altos.

2.- Bajo nivel de exportaciones del sector agropecuario: el problema del bajo nivel de nuestras exportaciones es que no tiene una política nacional que estimule y apoye las exportaciones del sector, las cuales deben sustentarse en un estudio de mercado y de selección de rubros.

3.- Conflicto entre productores y la agroindustria: para evitar los conflictos entre los sectores productivos en una economía de mercado abierto, capitalista y globalizada, como la actual, es necesario ser competitivo y tener una renta razonable en el respectivo negocio. Por ello, se debe establecer una concertación estratégica entre los sectores productivos, que priorice los aspectos e los que realmente seamos eficientes y competitivos.

4.- Conflicto entre productores e importadores: Igual que en los planteamientos anteriores, el conflicto de las importaciones, se soluciona con una política clara al respecto, donde se armonicen a los sectores involucrados, asumiendo el compromiso de no importar mientras exista producción nacional.

5.- Financiamiento del Sector Agropecuario: se hace necesario establecer convenios de financiamiento con la banca privada a fin de que flexibilice el otorgamiento de crédito a los productores. La banca privada debe implementar un programa de apoyo al sector con respaldo del gobierno nacional, basado en proyectos viables y factibles económicamente.

6.- Colapso de las instituciones publicas del sector agropecuario: para la implementación de las políticas propuestas para la transformación del sector agropecuario, se requiere una gerencia actualizada, comprometida y con una nueva actitud que lleve adelante estos proyectos.

7. – Deterioro de la infraestructura del sector: El deterioro de la infraestructura agropecuaria requiere de una evaluación y posterior tratamiento especial con el apoyo de todos los organismos competentes del Estado, en concordancia con la política de descentralización y transferencia de competencias.

8.- Precarias condiciones de vida de la población rural: con la aplicación de las medidas propuestas, la agricultura será una empresa rentable y los productores del campo, prósperos y felices.

9.- Capacitación para la producción y organización social: hoy por hoy, no existe una política de capacitación a nivel rural. Su implementación es vital, pero primero es necesario definir los objetivos de esa capacitación, en base al modelo económico y organizacional que queremos para los productores del campo.

10.- Injusta distribución y tenencia de la tierra: como consecuencia del modelo de desarrollo vigente para el sector agropecuario, tenemos un campo abandonado y un productor arruinado., la reforma agraria ha sido un rotundo fracaso, salvo algunas excepciones. El productor del campo no hubiera abandonado o vendido su parcela si ella significar por lo menos el digno sustento y educación de su familia.

El Problema de la Gerencia de Tierras.

  Las riquezas naturales de Venezuela se ponen de manifiesto en sus bosques. El 58% del territorio nacional es boscoso. Nuestro país tiene un gran potencial forestal, ya que más de la mitad de nuestros bosques están conformados por especies comerciables. Sin embargo, la actividad forestal ha sido poco planificada hasta ahora. El 0.7% de nuestros bosques se

pierde anualmente y, aunque esta cifra esta por debajo del promedio regional, podria ser aun mejor. La causa primordial de la deforestación en Venezuela es la búsqueda de terrenos para la cría de ganado, actividad que degrada a capa vegetal de los suelos rápidamente. La región donde esto es más frecuente es en el piedemonte andino. La actitud permisiva del gobierno contribuye a estimular esta actividad: muchos campesinos han ocupado tierras propiedad del Instituto Agrario Nacional (IAN) para deforestar y establecer actividades de ganadería. El IAN permite adquirir derechos de propiedad sobre terrenos ocupados luego de realizar ciertos tramites.

Al obtener sus derechos sobre los terrenos ya degradados por la actividad ganadera, los campesinos proceden a traspasarlos para ocupar nuevas tierras y comenzar el ciclo de nuevo. Este proceso es un ejemplo de como el estimulo del gobierno en un obstáculo para el desarrollo sostenible.

Por otro lado, la explotación de los bosques con fines madereros ha carecido de visión de futuro. Las políticas de declaración de zonas boscosas como 'arreas de explotación controladas' han sido inefectivas debido a decisiones contradictorias de otros entes del Estado (como, por ejemplo, del IAN – caso mencionado arriba – y de la CVG). El MARNR se ha visto en la necesidad de rescatar ciertas reservas forestales para otorgarlas a compañías privadas. Sin embargo, esta politica no ha sido perseguida con agresividad suficiente.

  Igualmente, permisos de explotación a corto plazo (a veces hasta de un año) han prevalecido en los últimos veinte años, originando una explotación irracional de los bosques. A pesar de que el MARNR ha empezado a otorgar concesiones a treinta años (con excelentes resultados), la derogación total de los permisos a corto plazo no es un hecho todavía.

  La disposición de desechos tóxicos y sólidos constituye asimismo un problema grave en Venezuela. El déficit de rellenos para desechos se ha venido atacando en los últimos años a nivel municipal y permitiendo la participación de ONG, lo cual ha dado excelentes resultados. Esta es una señal de que, en el caso especifico de recursos terrestres, hace falta la colaboración de organizaciones locales que vigilen en cumplimiento de ordenanzas y velen por el cumplimiento de metas ambientales especificas.

En este sentido, el conocimiento de los 'locales' acerca de las peculiaridades de cada región y los actores que influyen sobre el ambiente hace que la actividad privada tenga mucho que aportar.

  Problemática Institucional.

La Sección anterior se ocupo de señalar problemas específicos relacionadas con ciertos recursos y/o actividades económicas. Sin embargo, las deficiencias institucionales impiden la efectividad de la política ambiental a todo nivel y constituyen una problemática que decidimos considerar aparte de las demás. No es un secreto que las politicas ambientales deben ir a la par de las económicas para que el desarrollo sea sostenible y duradero. El papel del gobierno en orientar las políticas hacia el cuidado del ambiente es primordial. Anteriormente, la preocupación ambiental no había estado del todo ausente de las acciones del gobierno. El MARNR fue el primer organismo en su tipo en América Latina. Parte del dinero del boom petrolero de los años setenta se utilizo en la creación del sistema nacional de parques que hoy tenemos.

Organizaciones no-gubernamentales también surgieron en esa época y, contrariamente a lo que se piensa, Venezuela posee uno de los mejores 'stocks' de capital humano preparado para las tareas ambientales de toda América Latina. A pesar del consenso que pareciera existir en las altas esferas acerca de la importancia de la problemática ambiental, la labor del gobierno se ha caracterizado por la ineficiencia y por intricados procesos burocraticos que constituyen incentivos para la corrupción (especialmente las cláusulas de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Dos problemas saltan a la vista. Primero, el MARNR tiene una organización interna deficiente, reflejada en retrasos y falta de coordinación entre unidades del mismo. Por ejemplo, la división del MARNR había sido ineficiente hasta hace algunos años porque no se había hecho en función de recursos especificos sino de areas: administrativa, investigación, infraestructura, etc. Actualmente, se ha dado un proceso de reestructuración donde las divisiones se concentran por areas de experticia (Cuencas, Aire, Educación Ambiental, etc.) en la que se pueden aprovechar el conocimiento técnico de problemas especificos. Este programa ha dado resultados mixtos, ya que en la practica han habido problemas de presupuesto y de burocracia solapada. En principio, esta reformulación del MARNR esta encaminada de forma correcta; sin embargo, hace falta evaluarla constantemente y corregir las areas donde se este fallando.

  Otro factor que hace inefectiva la labor del MARNR lo constituye el solapamiento de su autoridad con la de otras entidades gubernamentales. Por ejemplo, el MARNR comparte labores ambientales con el MAC (fertilizantes, reforestación), MSAS (labores de limpieza), el Ministerio de Fomento (localización de industrias, control de contaminación). La cooperación con las empresas del Estado (en especial la CVG, que hasta hace poco no contaba siquiera con una unidad de cuidado ambiental) ha sido escasa, originando numerosos roces entre los organismos.

La falta de legislación sobre el ambiente no es un problema grave en Venezuela. De acuerdo con el Banco Mundial, el cuerpo de leyes existente hace que labores legislativas adicionales sean innecesarias. Un defecto que se les atribuye a estas leyes es la falta de multas significativas y/o inefectivas (como es el caso de la provisiones de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Asimismo, las leyes tienden a ser punitivas con pocas provisiones preventivas. Es en esta área donde hace falta trabajar.

Los problemas que presenta la aplicación de la legislación existente se evidencian cuando se observan los mecanismos de vigilancia que poseen nuestros parques. Solo cuatro de nuestros parques nacionales – Henri Pittier, Guatopo, el Avila y Sierra Nevada – estan siendo bien gerenciados. El Parque Nacional Canaima, por ejemplo, posee tres guardias

y unos pocos vehículos encargados de vigilar un área del tamaño de Bélgica. En Los Roques hay cientos de pescadores que realizan actividades de pesca ilícitas. La paga a los guarda parques es poca y la corrupción es rampante.

Vale la pena destacar, no obstante, el acercamiento del MARNR hacia ONGs tales como BIOMA y FUDENA. La cooperación con estos organismos (y otros) es de especial importancia por la experticia internacional que estos últimos poseen, así como sus convenios con importantes organismos.

La problemática de los cultivos de uso ilícito.

En los países de la región los campesinos productores de coca se resisten a la erradicación forzosa de sus plantaciones y a la militarización de sus territorios. Esto se lleva a cabo a través de una política de Estado impuesta desde fuera de los países, como es el caso de los llamados "Plan Dignidad", "Plan Colombia" e "Iniciativa Regional Andina".

Estas iniciativas son parte del despliegue geo-estratégico del complejo militar-industrial de Estados Unidos para controlar los recursos naturales de la Amazonía: petróleo, gas, minerales, maderas, fauna, agua, oxígeno, diversidad bio-genética y conocimientos ancestrales de nuestras culturas.

La aplicación de dichos planes ha creado grandes conflictos en la región, donde cada día suman más muertos del sector campesino y golpizas brutales por parte de los miembros de la policía y el ejército, estos actos muestran una flagrante violación a los derechos más elementales de los campesinos.

Esta situación conduce al hambre, miseria y represión de los productores de hoja de coca, a pesar de las promesas desde el gobierno de priorizar el desarrollo alternativo. Esta política después de años de aplicación lo único que ha logrado es enriquecer a grupos de poder incrustados ocasionalmente en los diferentes gobiernos, y empobrecer a las regiones productoras y sus comunidades.

Reforma Agraria en Venezuela y sus logros.

Campesinos reciben tierras, maquinaria y créditos

Por Alex Contreras Baspineiro 6 de septiembre de 2003

"La única manera de acabar con la pobreza es dándole poder a los pobres…" Hugo Chávez Frías, Presidente de la República Bolivariana de Venezuela

Estado de Lara, Venezuela, septiembre 2.— La propiedad de la tierra en Venezuela —como en la mayor parte del continente— ha estado desde hace años en manos de terratenientes, politiqueros, hacendados y sicarios; hoy, a través del proceso revolucionario de la Reforma Agraria, la tierra está siendo entregada a los campesinos. La tierra, que fue convertida en mercancía y no en un bien común, y que sirvió para el enriquecimiento ilícito de grupos de poder, empezará a ser utilizada en actividades comunitarias y de desarrollo rural integral.

Es que en la actualidad, en territorio venezolano, soplan vientos de cambio.

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El presidente Hugo Chávez entrega cartas agrarias a campesinos. D.R. 2003 Alex Contreras

El pasado el 31 de agosto en la Escuela Granja de Cuara, Municipio Jiménez de Quibor (estado de Lara), el presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, entregó cartas agrarias a los representantes campesinos de Barinas, Carabobo, Cojedes, Lara, Portuguesa y Yaracuy. Además, les fueron entregados tractores y raspas, así como créditos agrarios. Los campesinos, que durante años lucharon por la propiedad de la tierra, incrédulos festejaron la conquista revolucionaria. Una gran cantidad de niños, mujeres y hombres venezolanos, portando banderas, la Constitución y una serie de pancartas, se dio cita en el histórico evento, desde donde se transmitió para el país el singular programa comunicacional "Aló Presidente", dirigido por el presidente venezolano. Braulio Álvarez, representante de la Coordinadora Agraria Nacional Ezequiel Zamora (CANEZ) dijo que la entrega de tierras se convierte en un acto de justicia con los campesinos que durante años lucharon por la recuperación de sus tierras. Plan Zamora.

El Instituto Nacional de Tierras (INTI) de Venezuela lleva adelante el proceso de entrega de tierras a los campesinos en el denominado "Plan Zamora". El plan lleva ese nombre en memoria de Ezequiel Zamora, histórico líder campesino venezolano que luchó por la reversión de las tierras, la igualdad social y por los derechos de los más humildes. En la primera fase del Plan Zamora se logró la meta de entregar más de un millón de hectáreas a los campesinos venezolanos, beneficiando a más de 40 mil familias con la entrega de 31.437 cartas agrarias, 121 maquinarias y 30 millardos de bolívares. La segunda etapa de este plan pretende llegar hasta finales de año a la entrega de dos millones de hectáreas. Además, la Coordinadora Ezequiel Zamora agrupa a 22 movimientos campesinos, indígenas y de pequeños productores venezolanos bajo una estructura horizontal. En el acto de entrega de tierras, junto al valeroso pueblo venezolano, participaron representantes internacionales: el hondureño Rafael Alegría del Movimiento Vía Campesina, la indígena ecuatoriana Blanca Chancoso de la Confederación de Nacionalidades Indígenas, el hondureño Juan Tiney de la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones Campesinas y el brasilero Egidio Brunetto del Movimiento Sin Tierra. Todos atestiguando la Reforma Agraria, que es parte del proceso de cambio en el vecino país. Junto a este cambio agrario se puede destacar el proceso de alfabetización con la Misión Robinson, que pretende alfabetizar a más de un millón y medio de venezolanos y venezolanas, la atención gratuita en el servicio de salud con el programa Barrio Adentro —con la atención de más de 200 mil personas—, la profundización de la educación básica, superior y universitaria, y otros logros. Difícil proceso

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Campesinos en Comunare Rojo celebran Reforma Agraria. D.R. 2003 Alex Contreras

El proceso de entrega de tierras a los campesinos venezolanos no es sencillo. Existen fuertes intereses de empresarios y politiqueros que tratan de evitar por todos los medios que se haga justicia. En los últimos años, 79 personas fueron asesinadas por sicarios en la defensa de la tierra y algunos campesinos que se sienten marginados tomaron medidas de presión para ser escuchados por las autoridades. El director del INTI, Leonel Ricaurte, expresó que la entrega de tierras afecta a grupos de poder que desde hace muchos años estuvieron gobernando Venezuela. El INTI venezolano es sinónimo de trabajo, esfuerzo y transparencia. En diferentes comunidades campesinas venezolanas se vive un ambiente festivo por la entrega de tierras. Un día antes del acto central de la entrega de tierras, cientos de campesinos se reunieron en Comunare Rojo (en el estado de Yaracuy) para expresar su total apoyo al proceso revolucionario. Con música, poesía y cánticos, pero también con mucho compromiso, manifestaron que defenderán sus tierras, incluso ofrendando sus vidas. Solidaridad internacional.

El representante del Movimiento Internacional Vía Campesina, el hondureño Rafael Alegría, en representación de los dirigentes campesinos e indígenas de otros países, expresó su solidaridad con los venezolanos y venezolanas. En un documento entregado en manos del presidente Chávez se destaca el respaldo al proceso de reforma agraria y de soberanía alimentaria emprendido por las organizaciones campesinas venezolanas, y condenaron la represión impuesta por "sectores recalcitrantes" que pretenden mantener sus privilegios basados en los sicarios, tratando de sembrar terror mediante amenazas y asesinatos de dirigentes agrarios. "La Vía Campesina expresa su firme apoyo al pueblo de Venezuela y al proceso bolivariano que está en curso y anuncia que en los próximos meses realizará una Conferencia Internacional de solidaridad con el proceso de reforma agraria con las organizaciones que están comprometidas con la justicia social y la búsqueda de alternativas concretas al neoliberalismo", destaca el documento. Pese a las amenazas y bajo la premisa de "globalizar las luchas y la esperanza", los campesinos venezolanos —después de años de injusticia— se encuentran empeñados en lograr un desarrollo rural integral. Es que como dicen dirigentes campesinos e indígenas del continente: "la tierra es vida".

Conclusiones

El proyecto de Ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria es novedoso en aspectos como: el concepto de seguridad alimentaria; el concepto de desarrollo agrícola sustentable* el reconocimiento de que el sector agrícola venezolano está inmerso y compitiendo en un contexto de globalización (reconocimiento expreso de los pasos dados por la reforma agrícola comercial del 90); la unidad necesaria que se debe dar entre productores y consumidores; el reconocimiento de que se declara a la actividad agrícola de interés fundamental y prioritario para el desarrollo económico y social de la Nación; promueve la descentralización en el ámbito de la promoción de la actividad agrícola y; que la alimentación es un derecho humano fundamental. * Comunicación personal del Dr. Rafael Inciarte Bracho. Juez Agrario del Estado Zulia. Entre los puntos débiles se consideran: en primer lugar, el proyecto de ley está imbuído de una filosofía proteccionista, dejando constancia de la discrecionalidad del Estado en la administración de las políticas públicas que afectan al sector, lo que genera incertidumbre y desinversión, puesto que consagra un Ministerio de Producción y Comercialización interventor, cuando, por otro lado, se quiere liberalizar la agricultura; en segundo lugar, en el marco de la globalización económica, la tesis de la seguridad alimentaria es contraria a los acuerdos que se suscribieron a la luz de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT (OMC), ya que se fundamenta en la producción nacional, haciendo sujeto de ese concepto al productor y no al consumidor que puede ver restringida la garantía de conseguir ciertos bienes en el mercado; la seguridad alimentaria debe basarse en el incremento de la productividad y competitividad del agro venezolano; en tercer lugar, las experiencias de financiamiento de la actividad agrícola y pecuaria experimentadas desde el decreto de la Ley de Reforma Agraria pueden verse repetidas a partir de la promulgación de esta Ley Orgánica de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria, ya que prevé la posibilidad de otorgar al sector productivo agrícola un tratamiento especial por la vía del establecimiento de carteras obligatorias por un tiempo determinado por parte de la banca comercial y la aprobación de medidas compensatorias de ese subsidio para los productores con deudas de corto, mediano y largo plazo si las tasas de interés concretan un alza superior a un valor dado. La presente propuesta se afianza en:

1. Que la legislación agrícola fomente la creación y consolidación de Fondos Regionales de Financiamiento Agrícola.

2. La norma jurídica agrícola debe propiciar el establecimiento de bases para la creación de una política social agraria acorde con las verdaderas posibilidades de la economía nacional.

3. Lo que se trata es de no ingresar en la pugna entre productores nacionales y los sectores importadores y Agroindustriales, donde se visualiza más que el interés nacional de acceso a productos de calidad y a bajo costo, es la persecución del máximo beneficio por parte de cada sector en perjuicio del resto de los agentes económicos nacionales, especialmente los consumidores.

Einstein Alejandro Morales Galito