Ensayo acerca del enfoque de Derecho y política en la construcción del Estado Social
Ensayo crítico-conflictual
(Prólogo de Yolanda D`Elia)
- Generalidad
- Primera aproximación teorética
- Segunda aproximación teorética
- Tercera aproximación teorética. -¿Cómo se puede entender hoy la ciudadanía desde el enfoque de los Derechos con equidad?
- Cuarta aproximación teorética. La Construcción de Políticas Públicas desde una perspectiva de Derecho y Equidad, según Yolanda D`Elia
- Ideas Finales
- Referencias Bibliográficas
…el individuo no vive sino en la esfera de su
egoísmo y de sus intereses materiales…
MAURICE JOLY
("Diálogo en el infierno entre Maquiavelo y Montesquieu".
Barcelona-España, Editorial Seix-Barral, 1977, 73:2)
…el nuevo Estado ha de estar edificado sobre el fecundo y creador PLURALISMO SOCIAL,
igualmente superador del individualismo insolidario y desintegrador como del colectivismo totalitario
y despersonalizador…
ALFONSO GÁNDARA FEIJOO
("Del Estado Liberal de Derecho al estado Social de Derecho". Mérida-Venezuela, Edita Librería Universitaria, 1983, 45:2)
… lo social se refiere a alguien que está
haciendo su proyecto de vida…
YOLANDA D´ELIA
(Exposición magistral. Caracas-CENDES, 2004)
La mayor libertad del hombre y los mayores márgenes de igualdad, son la premisa básica para internalizar un Estado Social moderno; la combinación de estos dos elementos se da en algunos autores en el sujeto y en la democracia, en otros se da en el contrato social y los acuerdos, en otros se da en los derechos. Los derechos sociales se conectan al desarrollo del principio democrático y al reconocimiento de una igualdad de los ciudadanos, que se extiende de la esfera política a los ámbitos social y económico. La política social desde los derechos sociales, es un instrumento de ejecución del Estado que permite potencializar la capacidad de los individuos para hacer frente a sus necesidades materiales y simbólicas, interactuando con el sistema político y actuando a través de la ejecución de esa política social. Las dos interrogantes de este estudio son contestadas por Marshall a través de su teoría ciudadana: ¿es la política social la materialización de un derecho o es el derecho del colectivo lo que influye en el Estado para la formulación de una Política Social? La política Social es la clara manifestación de un Derecho que le es inherente a las personas en la medida que ella cumple los deberes que le ha consagrado la organización política y jurídica de su entorno social. Ello nos hace llegar al enfoque de los derechos con equidad que ha adquirido relevancia al prosperar el llamado a respetar los derechos sociales, culturales y económicos, y a incluir muchas aspiraciones bajo la égida de los derechos humanos. La segunda incógnita: ¿La Política Social se ha de entender como un Contrato Social o como una medida de asistencia del Estado hacia con sus conciudadanos? La política social al surgir bajo la figura de un convenio entre las personas y la institucionalidad ha de cumplir deberes para acceder a derechos, infiriendo que se ha de entender como un contrato social que va actualizándose en razón de las necesidades más sentidas de la ciudadanía. En una palabra, desde la política social universal/asistencialista hasta la política social focalizada/compensatoria, ésta surge de la reivindicación de los derechos civiles y políticos en el siglo XX, tomando un nuevo cuerpo institucional en el que el Estado/Gobierno promueve el desarrollo de los derechos sociales entendidos como facultades jurídicamente reconocidas a todos (as) para realizar y exigir individual y colectivamente la satisfacción de las necesidades fundamentales que permitan participar plenamente en la vida social. Una política social de derechos y de equidad es corresponsabilidad, pero no es ni incentivadora ni selectiva, por ello se ha de profundizar
Acerca del presente documento que entregaras a Thaís Maingón, tengo las siguientes cosas que decirte:
Los temas que has tomado son de una enorme complejidad, nunca acabados y siempre discutibles porque entran en el campo de los valores. Sin embargo, creo que has hecho una exhaustiva revisión y muy valiosa de ideas, conceptos y líneas de trabajo que dan muchas luces. En esta misma línea ambiciosa, creo que estamos en los tiempos donde los conceptos se entrelazan, se combinan y se articulan para poder comprender nuestras sociedades, de por si complejas y cambiantes. Es por eso que lo que antes parecía antagónico, ahora parece que puede juntarse (aunque no fusionarse); No obstante, partimos de principios básicos: la mayor libertad del hombre y los mayores márgenes de igualdad. La combinación de estos dos elementos se da en algunos autores en el sujeto y en la democracia, en otros se da en el contrato social y los acuerdos, en otros se da en los derechos. Cualquiera de estas vías es válida y probablemente también son complementarias.
En definitiva, lo que estoy diciéndote es que el pensamiento cambia y ahora estamos en un momento donde los pensamientos parciales y autoritarios, ya no tienen cabida. Eso no significa que la sociedad se comporte según este nuevo pensamiento, sino que existen nuevas utopías para atender los problemas actuales. Las preguntas que te haces son verdad en ambas direcciones. La Política social es producto del Estado y el Estado es producto de los conflictos y acuerdos de una sociedad. Creo que tus planteamientos son super importantes en todo el trabajo. Sólo te pido que revises en tu propuesta final el tema de la selectividad. Porque justamente rompe con la idea de derechos y de equidad. La idea es repensar estos conceptos, no reemplazarlos por ideas que los desconocen. La selectividad supone que cada quien en la sociedad resuelva sus problemas como mejor pueda. Eso, evidentemente es parte de la libertad, pero no lo es todo ni la garantiza. Acuérdate que nos necesitamos unos a otros, por eso la identidad del sujeto es social y por eso la autonomía que podamos lograr es individual pero también es colectiva. Requerimos de algo que dejaste aparentemente afuera, la solidaridad. No es posible vivir bien sin cosas que hacemos con los otros. Quisiéramos que la sociedad pudiera resolver sus conflictos de tal manera que se fortaleciera la cooperación y la solidaridad entre todos. Pero ello "no es factible". Viendo las evidencias puedes darte cuenta de que, con mas riqueza, con mayores capacidades e incluso con mayores libertades (porque son pocos los países que se plantean sistemas totalitarios ahora), no hemos logrado reducir las desigualdades, los niveles de precariedad y de abandono. Por eso es que el Estado o más bien un nuevo tipo de Estado debe surgir, tomando de las herencias del pasado lo mejor y empujando a que cada vez más las personas estén en primer lugar. Eso es lo que logran los derechos. Esto es lo que quiero que revises en tu propuesta final. Una Política de derechos y de equidad es corresponsabilidad, pero no es ni incentivadora ni selectiva. Revísalo y creo que el trabajo en su conjunto es estupendo.
Un abrazo, Yolanda D`Elia
Caracas, 26 de junio del 2004
1.- PRIMERA APROXIMACIÓN TEORÉTICA
En la revisión bibliográfica de documentos relacionados con la teoría social, se aprecia la urgencia teórica de "redefinir" los conceptos que le dan denominación operativa a la política social. Autores como Norbert Bilbeny , Carlos Sojo, Thaís Maingón y Lissett González A., coinciden en otorgar una condición de "valor" a la acción que instrumentaliza la política social. El "manoseado" concepto de que la política social ha de entenderse como el conjunto de medidas que contribuyen al mejoramiento de una situación determinada, cuyos objetivos son aminorar o/y regular los embates de la política económica, otorgándole denominación asistencialista, residual y de apoyo a la acción del Estado por brindar un cuidado al colectivo que es afectado por las condiciones fluctuantes e la economía, es un concepto que se ha quedado en la superficialidad y ya no cuenta, en el ámbito de los nuevos actores de la teoría política social, con mayores defensores que no intenten dar un sentido renovado y real de lo que significa para un Estado proyectar líneas estratégicas en el ámbito social.
La búsqueda nos lleva a la propuesta de Kenneth Boulding (citado por Maingón), quien señala que la política social toca todos los aspectos de la vida social, por lo tanto su condición es de identidad con la comunidad, siendo su objetivo la construcción de una identidad asociada que promueva la integración con el ámbito institucional. A este respecto recalca Maingón: "…la política social tiene que ver directamente con el sistema de integración social, y esto incluye todos los aspectos de la vida social que están caracterizados no tanto por el intercambio (…), sino más bien por la transferencia unilaterales que son justificadas a través de elementos que construyen identidad, legitimidad, comunidad, justicia y equidad".
A todo esto, siguiendo el esquema teórico de Maingón, se delinea lo que sería una primera aproximación a ese nuevo concepto de política social: "…uno podría concluir que la política social es aquella política que gobierna la naturaleza de todas las relaciones intrasocietales, pasando por la calidad de vida y ayudando a mantener los niveles de bienestar en una sociedad dada. Así, la política económica está incluida en el modelo de política social propuesto como uno de los componentes instrumentales." A este punto de vista teórico Maingón y Lacabana han llamado "política socialmente ajustada", en donde se le da importancia al problema de los valores, en especial el de la equidad. Sin embargo, y en ello coincido con los autores, esta percepción de la política social no puede materializarse hasta tanto no tengamos una visión de sociedad distinta, en la que el Proyecto Nacional sea coherente, tanto en el discurso ideológico como en el metodológico.
Cerrando el círculo, y apoyándonos en algunas ideas de Lissette González A., la política social está encaminada, en esta realidad de Estado Democrático y con clara influencia de una visión neoliberal (que es el caso de Venezuela, como referencia directa), a lograr cambios en la sociedad que conduzcan al logro de metas, bajo dos condiciones esenciales: una, las valorativas, en la cual la equidad juega un papel importante, destacando que su razón de ser es el de establecer puentes coherentes entre las necesidades y la respuesta del Estado; y otra, la instrumentalización de la Planificación en todos los estadios del proceso de emisión de las políticas sociales.
El eje conciliador, a nuestro entender, entre necesidades y respuesta del Estado, es la Planificación como instrumento codificador y decodificador, de la política social, a efecto de hacerla factible en tiempo real. A mi entender de nada vale una política social sino no es proyectada en condiciones de factibilidad. Si no se realiza, no es política social; y si se plantea en razón de cuadernos de trabajo asistencialistas, sin ser parte de una planificación social dirigida, no es más que "políticas populacheras", más de la mediocridad a que nos tienen acostumbrados por Gobiernos latinoamericanos.
Ludwig Guendel, quien forma parte del equipo de la investigación del proyecto la Política Social en la era industrial: un Estudio Comparativo de América Latina, y es actualmente funcionario del programa para UNICEF y profesor en la Universidad de Costa Rica, ha presentado algunas consideraciones valiosos para entender la relación política social-derechos sociales.
Según Guendel, la base para entender esta relación está en la perspectiva del concepto de igualdad, el cual se abordaba en tres enfoques: (1) el enfoque estructural, referido al acceso a la riqueza social; (2) el enfoque de las oportunidades relacionado con la igualdad de condiciones para el acceso al mercado; y (3) el jurídico o formal, vinculado con la igualdad ante la ley. El enfoque de los derechos humanos, amplia Guendel, tiene una visión jurídica, política y distributiva de la igualdad, postulando el concepto de igualdad social o cultural, que es el producto de la relación entre la noción de igualdad y el valor de la libertad. En una palabra, formular canales de participación social que respeten la individualidad e influyan de manera directa en los problemas sociales que confronta un colectivo por la razón misma de ser heterogéneo y dinámico, y no por mandato de intereses o intenciones particulares.
Guendel, como aporte teorético significativo, expone en su ensayo Políticas Públicas y Derechos Humanos, que hay la necesidad de considerar algunos requisitos para formular una política pública con enfoque de derechos:
1. Una primera condición consiste en alcanzar un respaldo jurídico en el cual se explicite el reconocimiento de los derechos específicos del grupo de personas que lo demandan, se establezcan mecanismos pertinentes de exigibilidad y las regulaciones necesarias para garantizar la obligatoriedad de la ley. El derecho expresa más que una voluntad política, manifiesta una toma posición ética sobre la inclusión social de los grupos demandantes.
2. Una segunda condición es que esta política debe tener una cobertura universal, ya que los derechos humanos son un reconocimiento universal de acceso a ciertos bienes y servicios, tratos y garantías de protección. Las políticas selectivas establecidas deben de estar orientadas a fortalecer la equidad, como un instrumento que permita garantizar dicha universalidad, es decir, la inclusión de todas las personas sin ningún tipo de discriminación. 3. Una tercera condición es que se debe incorporar de manera explícita y diáfana mecanismos que garanticen la participación activa de las personas individual u organizadamente. No es suficiente que participen, deben crearse los mecanismos para asegurar que esta participación sea calificada y no corporativa.
4. Una cuarta condición consiste en que debe propiciar de manera manifiesta una serie de mecanismos de carácter técnico, político y cultural dirigidos a la atención, promoción y protección de tales derechos. Debe garantizarse una discusión epistemológica permanente que someta cada uno de los actos, mecanismos y estrategias de intervención a la evaluación, con el objeto de que se resguarde el principio de que la persona humana se encuentra por encima de cualquier consideración técnica o política.
La política pública con enfoque de derechos, culmina Guendel, va más allá de lo estatal así como amplía lo público fuera de los límites que establece el sistema político-administrativo formal; tiene como imperativo organizar y orientar las acciones que realizan los diversos sectores sociales involucrados en redes que articulen lo local y lo nacional, lo privado y lo público en torno a la efectiva observancia de los principios éticos y morales que respaldan los derechos humanos.
El Estado, al concurrir en él el Poder y el Contrato Formal ( llámese Derecho), se desenvuelve en la Sociedad a través de "la política" ( "lo político" corresponde al estudio de las ideas y los hechos históricos que han marcado la acción de "la política"), y acerca de ésta podríamos decir que se "refiere a procesos, tanto sociales, políticos como económicos, que conducen a la toma y ejecución de decisiones a través de las cuales se adoptan o se asignan valores , a una parte de o a otra sociedad. Estas decisiones son realizadas por quien o quienes tienen la autoridad política para ello. Estas decisiones pueden o no estar basadas en el consenso.
Esta visión no nos deja claro dos aspectos: ¿es la política social la materialización de un derecho o es el derecho del colectivo lo que influye en el Estado para la formulación de una Política Social?; y si, desde el punto de vista de los derechos sociales, la Política Social se ha de entender como un Contrato Social o como una medida de asistencia del Estado hacia con sus conciudadanos.
La revisión al trabajo de José Luis Coraggio, así como a otros autores de tendencia neoliberal, nos ha dado la razón de afirmar que si bien es cierto la política social viene dada producto de una necesidad de reivindicar los derechos fundamentales de los ciudadanos, no es menos cierto que su espacio fue ganado en la medida que las propuestas del Estado en el ámbito social se fueron materializando en los diversos países del mundo.
Si nos remontamos a los orígenes de los derechos sociales, hay que partir del siglo XIX, en especial a la influencia de los partidos social-demócrátas y a los movimientos sindicales, por un lado, y a la doctrina social de la iglesia, por otro. A lo largo del siglo XIX, los conflictos de clase se tradujeron en una serie de exigencias de carácter socio-económico, que pusieron de relieve la insuficiencia de los derechos individuales de origen liberal. Tales reivindicaciones determinarán un cambio en la actividad del Estado, que progresivamente abandonará su postura abstencionista y recabará, como propia, una función social. Es a partir de la Constitución de Weimar, de 11 de agosto de 1919, que la nueva función del Estado se plasma en el reconocimiento de unos derechos de carácter social, incluidos entre los derechos fundamentales. A diferencia de los derechos humanos tradicionales, que especifican el principio de libertad, los derechos económicos y sociales desarrollan las exigencias de la igualdad.
Los derechos sociales tratan de garantizar una igualdad esencial, como atributo de la persona y presupuesto de su libertad, que facilite la autonomía y desarrollo integral del ser humano en las esferas en que se desarrolla su vida real. La formulación de los derechos sociales se conecta al desarrollo del principio democrático y al reconocimiento de una igualdad de los ciudadanos, que se extiende así de la esfera política a los ámbitos social y económico. En el orden liberal e individualista que propugnaba el abstencionismo estatal, se apela a la intervención del Estado para configurar un orden social equilibrado. El Estado asume el deber de llevar a cabo una "procura existencial". Los derechos sociales son el fruto del tránsito del Estado de derecho liberal al Estado social de derecho.
En el desarrollo de los derechos sociales, corresponde un papel decisivo a la doctrina y la práctica normativa de los países socialistas, destacando que los derechos sociales ocupaban un lugar primordial en la concepción de un Estado que ha de valorar lo social sobre lo económico. Los principios básicos de la estructura social y el ejercicio de todas las libertades, obligaban al Gobierno y a los distintos órganos sociales, a que se promuevan condiciones para hacer efectivo, para los ciudadanos, los derechos de carácter económico, social y cultural.
Desde otra perspectiva, la doctrina social de la iglesia también ha contribuido a la evolución de los derechos sociales. La encíclica Rerum novarum, de 15 de mayo de 1891, marcó un hito en la intervención de la iglesia en el orden temporal y convirtió a León XIII en el gran Pontífice de la cuestión social.
La motivación de la encíclica fue la situación angustiosa en que vivía el proletariado, la lucha entre los que lo tenían todo y los que no poseían nada. Desde entonces, la doctrina social de la iglesia ha ido perfilando el alcance de los derechos sociales. Así, la encíclica Pacem in terris, de 1963, establece una conexión esencial entre la dignidad de la persona y los derechos fundamentales. El hombre tiene, por sí mismo, derechos y deberes, que dimanan inmediatamente y al mismo tiempo de su propia naturaleza; tales derechos y deberes son universales e inviolables, y no pueden renunciarse bajo ningún concepto. Para la doctrina social de la iglesia, el bien común se puede cifrar, en nuestros días, en la defensa y promoción de los derechos y deberes de la naturaleza humana. Los derechos humanos que brotan del trabajo entran en el más amplio contexto de los derechos fundamentales de la persona, y tienen como antecedente un deber de trabajar. La encíclica Laborem exercens, de 1981, escrita por Juan Pablo II con ocasión del noventa aniversario de la Rerum novarum, contiene la formulación más reciente de la doctrina social de la iglesia en el ámbito laboral.
Estos antecedentes, histórico-políticos, nos hacen apreciar que la relación "política social-derechos sociales" no viene establecida desde la aplicación de un derecho, sino que una vez que el Estado ha propiciado una conducta social, el ciudadano se hace portador de un Derecho Adquirido y por ende, en términos jurídicos, se marca un precedente que obliga al Estado a seguir cultivando esa línea de acción. Ante esta realidad, no queda más que apreciar, desde el ámbito de los derechos sociales, la política social existente, porque intentar visualizar un marco de política social instaurada o motivada por la existencia de derechos sociales, sería normatizar una situación social que se debe más a la dinámica y a los cambios que a una conducta dirigida por el orden jurídico de una sociedad.
Una muestra de esta dinámica y cambio de "lo social" en el espectro de la comunidad política organizada, lo plantea Carlos Sojo, al referirse que la política social, una vez aplicada y relacionada con los derechos sociales, ha ampliado su espectro. Ya no es sólo necesidades de salud, nutrición o educación lo que ocupa las prioridades, sino que la cuestión ambiental y la sostenibilidad de los recursos naturales, así como el problema de la participación en la toma de decisiones políticas, son hoy la vanguardia de las demandas sociales del colectivo.
Ante esta dinámica Carlos Sojo propone tres niveles de observación que a su entender permitirían apreciar la relación de la política social con los derechos sociales, en un tiempo real que nos permita distinguir el carácter multiplicador de las condiciones de bienestar más allá del efecto inmediato de la aplicación de la política social. Se refiere a: el conocimiento, el cual permite la incorporación de mano calificada al trabajo; la salud, por la vía de la prevención y la atención primaria, que evitaría gastos elevados en este concepto en sociedades reprimidas económicamente; y la participación política, que le daría a los ciudadanos la posibilidad de tener presencia en la toma de decisión política que evalúa sus demandas sociales.
En una palabra, la política social desde los derechos sociales, es un instrumento de ejecución del Estado que permite potencializar la capacidad de los individuos para hacer frente a sus necesidades materiales y simbólicas, interactuando con el sistema político y actuando a través de la ejecución de esa política social.
Si bien es cierto, la política social se debe a la personalidad política de un Estado Benefactor, tal cual lo expresa Norbert Bilbeny, no es menos cierto que a pesar de que ese Estado (en condiciones democráticas y neoliberales) haya evolucionado hacia la figura de un Estado Gerente, galante de las políticas que instrumentaliza y generador de productividad para el colectivo, aún mantiene, en su visión a largo plazo, la necesidad de seguir siendo reconocido como Estado Benefactor, puesto que el fin último y continuo de las nuevas ofertas políticas en latinoamérica, se circunscribe en ofertar "bienestar" por sobre todas las cosas.
El Estado de bienestar, según lo define Bilbeny, es un proyecto, así como un modelo de sociedad, que constituye el principal punto programático de gran número de ideologías y partidos políticos actuales. Surgió en la segunda mitad del siglo XX, y su razón de ser es que el gobierno de un Estado debe ejecutar determinadas políticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar de los ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educación y, en general, todo el espectro posible de seguridad social.
El Estado de bienestar no hace sino generar un proceso de redistribución de la riqueza, desde donde las sociedades desarrollen y ejerciten sus políticas tendentes a conseguir un cierto Estado de bienestar. Pese a ello, sí existen diferencias entre las políticas que en este sentido aplican los partidos de tendencia liberal más, cuyo punto de vista es conservador, entiendo el Estado de bienestar como la garantía de que ningún individuo subsista por debajo de un mínimo umbral de calidad de vida; y las formaciones socialistas o socialdemócratas para las cuales el Estado de bienestar significa la posibilidad de construir una sociedad más justa y solidaria.
Ahora bien, lo que se aspira que prevalezca es un "Estado para el Bienestar" y no la idea liberal del "Estado de Bienestar "que se definió anteriormente. Esta visión del "Estado para el Bienestar", va más allá de planteamientos ideológicos, se concentra en la factibilidad de las situaciones. Es decir, en la ejecución concreta y completa de una Planificación Social.
Para efectos de los estadios que descriptivamente determinan el avance de la Planificación como eje promovedor de la política social, en razón de realidades sociales determinadas, se construyen definiciones operativas de nuevos valores que toma la Planificación según su ingerencia directa en la guía hacia la consolidación de la política social en un tiempo histórico determinado. Hablamos de una Planificación Social que de acuerdo a las necesidades orienta una respuesta directa al colectivo; de allí, en la medida que esas necesidades pasan a ser parte de una gestión de Gobierno, del Estado Benefactor, se hace cada vez más necesario que la atención se circunscriba en torno a la pobreza como indicador a llevar a sus mejores dígitos de inexistencia. Una vez que ese Estado Benefactor logra motivar al colectivo con su propuesta social, esta se transforma en Programas Asistenciales que aspiran alcanzar la Igualdad de Oportunidades.
La Política Social puesta al servicio del colectivo se transforma en un derecho adquirido que a su vez alimenta el espíritu de las organizaciones de la Sociedad para exigir el cumplimiento de los acuerdos y reconocimientos que el Estado en su deseo de Igualdad Social ofreció a la colectividad. Se incrementa las demandas y con ello se hace necesario recurrir a la Planificación Situacional, cuyo ideólogo fue Carlos Matus, a efecto de poder orientar y hacer factible todos esos requerimientos sin que ello constituya un obstáculo para el desarrollo de otras políticas del Estado.
En cuanto a los Derechos, es importante resaltar la figura de la Planificación Ideológica (argumento de José Luis Coraggio), la cual es el ordenamiento de las actividades y orientaciones que se le ha de dar al factor político en el marco de la visión de Estado que se oferta como Gobierno. Planificar la ideología es construir mecanismos de factibilidad de la razón de ser inspirativa de los Gobiernos. Es decir, darle un sentido coherente con las necesidades y programas asistenciales, a la concepción de mundo y de sociedad de los Partidos o Movimientos Políticos. Porque muchas voces habrán decretado la muerte de la partidocracia, así como del neoliberalismo, pero nadie podrá esperar nuevos esquemas de organización política, tal cual lo expresa Bilbeny, sin que ello implique los valores democráticos y de libertades de las sociedades. En este siglo XXI, no hay lugar para las "oligarquías socialistas".
2.-SEGUNDA APROXIMACIÓN TEORÉTICA
La política social es una respuesta de un Estado a las demandas del colectivo; por otro, los derechos son el producto de un acto noble de la humanidad que no es más que delegar en unos cuantos la responsabilidad de todos en hacer posible un mejor medio social de convivencia. Es decir, a ese ciudadano "burocratizado" que expone fielmente Rolf Schoroers, con sus vicios y bondades, le hemos entregado la autoridad de tomar la decisión de darnos lo que necesitamos para tener, por lo menos, una "vida sustentable".
El Estado ha pasado a detentar un papel fundamental en la regulación de las relaciones sociales y en el funcionamiento del mercado, cuyo propósito es prevenir las crisis periódicas del capitalismo, asegurar el pleno empleo, proveer a través de políticas sociales universales servicios básicos a los ciudadanos, luchar contra la pobreza. En este contexto de crecimiento económico, de desarrollo y expansión industrial y tecnológica, de expansión del empleo, se consolida la sociedad salarial: el empleo asalariado se conforma en el factor de inclusión social por excelencia. La sociedad capitalista industrializada, en el marco de los derechos sociales, reproduce una equiparación conceptual entre trabajo y empleo. Consecuentemente, el ser trabajador se constituyó en un aspecto central de la identidad social y cultural de los sujetos, condición que operaba como fuente de derechos y beneficios. Sobre esta idea se configuraron los sistemas de políticas sociales. El acceso a muchos bienes y servicios directamente relacionados con el bienestar está determinado por el modo de inserción en el mercado de trabajo.
El neoliberalismo ha tenido que enfrentarse con la virtual imposibilidad de dar por tierra con el complejo de instituciones sociales producidas por el pacto social entre capital y trabajo. El verdadero obstáculo ha sido el nudo de relaciones institucionales y compromisos políticos y sociales condensados en el Estado de Bienestar. Se han realizado esfuerzos destinados a limitar la participación del Estado en la labor del bienestar social, y a transferir dicha responsabilidad a personas, organizaciones de voluntariado y al mercado comercial privado. Es decir, el principio de la responsabilidad que tienen los estados para asegurar el bienestar de sus ciudadanos se ha erosionado considerablemente.
Si nos ubicamos en el ideario neoliberal-neoconservador es evidente que las políticas sociales persiguen como objetivo "contener y amortiguar" los "efectos no deseados del modelo", e implícitamente, disminuir los riesgos de conflicto y contener la crisis socio-política, a través de prestaciones focalizadas, destinadas a los más excluidos del sistema.
Conforme con la visión liberal, las políticas sociales se reducen en ayudas directas a partir de la asignación de un subsidio en dinero, sin posibilidades siquiera de lograr una estructuración en el consumo. De tal modo, se pasa de una política de estado que aspira a actuar sobre las estructuras mismas de la distribución a otra que solo pretende corregir los efectos de la distribución desigual de los recursos en capital económico y cultural, determinando una "caridad de Estado", como en los tiempos de la filantropía religiosa, a los pobres meritorios.
Es necesario construir una alternativa que implique un cambio al predominio conceptual neoconservador (pensamiento único, único camino, única posibilidad). Ese "camino alternativo" debe sustentarse en un modelo de desarrollo que asegure igualdad de oportunidades en el acceso a bienes social y económicamente relevantes. Pensar en los sujetos de las políticas sociales supone pensar en términos de igualdad la cual a su vez supone equidad. La política social debe retomar su contenido de justicia redistributiva basada en los valores de la solidaridad colectiva, debe posibilitar construir una igualdad sustantiva que deje de ser una mera propuesta niveladora y se transforme en un proyecto habilitador del desarrollo humano, proyecto que debe permitir la vigencia plena de la noción de ciudadano. Al respecto, podemos observa que históricamente hubo una evolución en el concepto de ciudadanía moderna: primero la ciudadanía civil, referida a una serie de derechos asociados a la libertad; luego la ciudadanía política relacionada con el derecho a participar en el ejercicio del poder político y finalmente la ciudadanía social, consistente en el derecho a poseer un nivel adecuado de educación, de salud, de habitación, de seguridad social, entre otras.
La distinción entre ciudadanías civil, política y social tiene sentido considerarla así desde una perspectiva histórica. Pero, por el complejo de derechos que cada una supone y la estrecha interrelación que existe entre ellos, podemos afirmar que la ciudadanía es un sistema, porque necesariamente el inadecuado ejercicio de algún derecho repercute en los restantes. Es evidente que el Estado debe recuperar el protagonismo como actor social central de las sociedades modernas, a efectos de cumplir su obligación de respetar, proteger, garantizar y promover cada uno de estos derechos.
Ahora bien, haciendo cuentas a la percepción teórica de Ashis Nandy, la visión de una política social sin derechos sociales, o viceversa, trae consigo una vieja discusión en el campo teorético, puesto que más de un investigador ha tratado de responder: ¿qué enlace existe entre derechos sociales y la política social conocida de forma práctica en las propuestas del Estado Benefactor? Ya he intentado enfocar este aspecto en la primera parte de este ensayo, aunque mi posición se ve claramente influenciada por le teoría del derecho, en cuanto a que la política social surge como propuesta de Estado y luego pasa a ser parte del marco normativo del Estado de Derechos. Ese factor ausente, llamémoslo "el tercer incluido" que viene a relacionar los "derechos sociales y la política social" en la ruta a una respuesta coherente con las exigencias y demandas de una sociedad, viene a ser el concepto de Ciudadanía. Este concepto, desarrollado ampliamente por T.H. Marshall nos expresa cuál es la condición social de un miembro nativo o naturalizado de una ciudad o Estado.
La ciudadanía, si la enfocamos en el marco de la teoría política, es la posición que ocupa una persona como miembro de un Estado con derechos y deberes definidos. Esta idea es asociada históricamente a la Revolución Francesa del siglo XVIII que logró derrocar a la monarquía (en la que los ciudadanos eran súbditos de la Corona, carecían de derechos y debían acatar las leyes que ellos no podían establecer). La guerra de la Independencia estadounidense logró derrocar de forma similar a la Corona británica para promulgar a continuación una Constitución de libertades ciudadanas. El concepto de ciudadanía, base y fundamento de la legitimidad y la representación política aparece en la primera Constitución liberal española de 1812, pero también se extendió por toda la América española, sirviendo de fundamento a los movimientos de emancipación, que desembocaron en la independencia y la redacción de las constituciones liberales en los nuevos países.
La teoría moderna de la ciudadanía, que surge con las publicaciones de Thomas Paine, ha sido modelada por T.H. Marshall como una lucha entre el sistema de clases sociales y los derechos de los ciudadanos. El sistema de clases utiliza el mercado para conferir poder y ventajas sociales, y el resultado de la mercantilización del estatus social es, típicamente, la desigualdad. La ciudadanía se relaciona con el Estado para demandar derechos para sus miembros y, a cambio, el Estado le impone deberes como el servicio militar o el cumplimiento del derecho vigente. El creciente poder de la ciudadanía se inicia con la inauguración de los derechos fundamentales de hábeas corpus en el siglo XVIII y a continuación sigue con la lenta difusión del sufragio político en el siglo XIX y la posterior extensión de los derechos sociales a las pensiones, la sanidad y la educación; para algunos teóricos, entre quienes se suman Alfonso Gándara, el sistema de clases y la ciudadanía están en pie de guerra y el Estado de bienestar es su campo de batalla actual.
Como se puede apreciar este aporte de Marshall responde a la interrogante inicial que se planteó: ¿es la política social la materialización de un derecho o es el derecho del colectivo lo que influye en el Estado para la formulación de una Política Social? La respuesta se expande por sí sola: es la clara manifestación de un Derecho que le es inherente a las personas en la medida que ella cumple los deberes que le ha consagrado la organización política y jurídica de su entorno social. Por ello, visualizar que un Estado produce o promueve la política social y luego esta se transforma en derecho, por esa vía del derecho adquirido, es una idea muy débil que no se sustenta teóricamente. Lo que quizás sí se mantenga es el evidente descuido que ha padecido la planificación como orientación de las políticas sociales. La planificación ha de ser rescatada siendo adecuado hablar de un nuevo enfoque de planificación hacia los asuntos sociales. Me refiero a la Planificación Ideológica, la cual vendría a ser, en un segundo intento teórico de conceptualización, la orientación de los intereses políticos del Estado y la Sociedad, en razón de las condiciones ideológicas que promueve el orden social constituido. Es decir, una planificación que partiendo de la base situacional (planificación estratégica situacional de Carlos Matus), nos permita reordenar el aparato Estado en su misión de responder a las necesidades de un colectivo, pero en esta oportunidad, en función de valores y preceptos de sensibilidad humana que fortalezcan el crecimiento y legitimidad del Sistema Político. Acá nos encontramos con la equidad y sus circunstancias.
Para Héctor Assael, Director, División de Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento CEPAL, no es sencillo definir el concepto de equidad, pese a que muchas veces se ha ensayado con distinta suerte. Sin embargo, cuando uno busca definirla, se está pensando en la igualdad de oportunidades, esencialmente económicas, y en los caminos para avanzar hacia ella. Esa equidad se manifiesta y mide en el espectro racionalista, a través de la distribución del ingreso personal o familiar de los países, con metodologías generalmente aceptadas de cuantificación y simplificación de lo que se considera una buena y justa distribución de los recursos.
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3.- TERCERA APROXIMACIÓN TEORÉTICA
¿CÓMO SE PUEDE ENTENDER HOY LA CIUDADANÍA DESDE EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS CON EQUIDAD?
El modo en que definimos ciudadanía está estrechamente ligado al tipo de sociedad y de comunidad política a la cual aspiramos. Más allá que como ciudadanos, expresa Gándara (1983), somos sujetos de derechos frente al Estado, también como ciudadanos debemos ser capaces de expresar nuestros ideales e intereses, organizándolos y articulándolos a nivel social. La participación de la ciudadanía contribuye a la redefinición de lo público (parafraseando acá ideas de Nuria Cunill Grau, 1997) quitándole el uso exclusivo de lo público a lo estatal. El sentido último de la ciudadanía es que la gente común y corriente pueda ocuparse de los asuntos de la ciudad y el Estado.
Podemos entender la ciudadanía hoy desde un enfoque de derechos y equidad, tenemos que reconocer las condiciones que aún cuando nos identifica con distintos tipos de derechos y su ejercicio, con distintos tipos de necesidades y su satisfacción, induce al sometimiento de reglas que determina el Estado o la comunidad política. Así, la ciudadanía puede entenderse como un principio de articulación que incluye todas las posiciones de las personas, reconociéndose lealtades específicas y respetando la libertad individual.
Algunos elementos básicos para el concepto de ciudadanía, esgrimidos por autores como Cunill Grau y Norbert Lechner, son: 1. Coexistencia de derechos individuales y colectivos; 2. Lo público no es sólo lo estatal, lo público nos pertenece a todos, por lo tanto las visiones tecnocráticas de la gestión pública no sirven en la construcción de ciudadanos, ya que nos quitan protagonismo y propiedad; y 3. La ciudadanía emerge como un asunto político, como parte de un proceso por construir, estrechamente vinculado a la negociación de intereses presentes en ella.
En cuanto a los derechos civiles y políticos, valga destacar que son un tipo de derechos ciudadanos que reciben el calificativo de primera generación y surgen de Bill of Rights de 1689, de la Declaración de Independencia de EE.UU., en 1776 y de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia de 1789. De esta forma, todos nosotros somos objeto de una doble consideración por parte de la Ley: como persona humana y como miembro activo del Estado.
Como persona, citando ideas de Félix Bombarolo (2003), nos corresponden los derechos civiles, que son derechos inherentes a nuestra condición humana. Son derechos civiles, la vida, la libertad, la propiedad, expresar libremente el pensamiento, entre otros; todo tipo de discriminación atenta contra los derechos civiles. Y como miembro del Estado nos corresponden los derechos políticos, que nos habilitan para tomar parte en la vida cívica del país; el concepto de participación ciudadana es una expresión del ejercicio de nuestros derechos políticos. Nuestros derechos ciudadanos, le suponen al Estado a lo menos: restricciones a su acción, ya que el ejercicio de estos derechos establecen una esfera de autonomía individual para las personas y las colectividades; desarrollo legislativo, de instituciones, procedimientos y otras garantías para su ejercicio; y el deber y la obligación de respetarlos y garantizarlos a todos los individuos. En una palabra: los derechos ciudadanos son deberes del Estado.
En cuanto al papel de la participación ciudadana en el aparato Estado, hay que destacar la figura de la gestión pública para reconocer qué canales tiene de participación el ciudadano común que aspira hacer valer su derecho político. Por gestión pública se ha de entender la manera de organizar el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado, la participación ciudadana en la gestión pública se refiere al rol del ciudadano en cuanto partícipe y en cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementación de acciones públicas. Ahora bien: ¿Qué importancia tiene el reconocimiento de la participación ciudadana como un derecho? Esto nos lo respondió Gándara en 1989, en una nota tomada en una de sus conferencias con respecto a la idealización de la Sociedad Participativa que conservamos: "En primer lugar la participación ciudadana es un pilar del fortalecimiento de la democracia y de la gobernabilidad democrática, permite estar más cerca del ejercicio de la responsabilidad pública, e incluso tener responsabilidad en ella. Aumenta la comprensión del quehacer público y el conocimiento de lo que hace realmente. Facilita la transparencia y el control social. En segundo lugar, porque se considera que una sociedad civil fuerte y organizada y un Estado moderno, en mutua cooperación, son requisitos necesarios para lograr el desarrollo esperado…"
A todo esto hay que destacar el Informe del PNUD de Desarrollo Humano para América Latina, del 2002, el cual concluye que América Latina arrastra un déficit cultural que tiene una larga historia. La transición a la democracia ha hecho un intenso trabajo por devolver a los latinoamericanos el derecho de decidir por si mismos hacia dónde quieren ir y por qué medios.
El informe dice que tenemos una diversidad, pero que está disgregada, no integrada. La invitación es entonces a articular nuestra diversidad en un "proyecto país" que contenga la concentración de unos derechos asumidos con equidad, no sólo para ejercitar nuestros ya ganados derechos civiles y políticos, sino para imponer una cultura de la justicia hacia la construcción de una sociedad creativa, solidaria, participativa.
4.- CUARTA APROXIMACIÓN TEORÉTICA
LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHO Y EQUIDAD, SEGÚN YOLANDA D’ELIA
El "gran dilema" se nos presenta al abordar la exposición de Yolanda D`Elia, en cuanto a cómo entender su punto de vista sin caer en el absoluto acuerdo. Tengo la presión intelectual de dirimir ciertos aspectos del tema, a efecto de extraer de él otros elementos que hagan valedera una propuesta teorética en donde mi aporte no sea más que una síntesis acabada, sino que por el contrario la síntesis sea la antesala a nuevos criterios de interpretación de la política social desde el enfoque de derecho y equidad.
Citando a Laurell (1995), Yolanda D`Elia dice: La construcción de una proposición alternativa de política social necesariamente empieza por revisar el lugar que ocupa la "cuestión social" en el llamado proyecto modernizador y el contenido de éste. Es decir, y se explica con mayor claridad D`Elia, una clase de existencia, de inserción, de posición, de trato y de participación que se espera tener tanto a nivel individual como colectivo, inmersos en la sociedad en la que nos encontramos, es lo que da sentido a esa creación de una propuesta social identificada con la "cuestión social". No se trata sólo de vivir, sino de vivir de una determinada manera, que puede expresarse en una "buena vida" y de ocupar un lugar en la sociedad que permita alcanzar esa clase de vida, como "sujeto" o alguien que es dueño de ese bien-vivir y como "actor" o alguien que es su creador principal.
Esto nos lleva a entretejer ideas en cuanto a cómo el siglo XIX pensó la libertad desde el punto de vista de ese "buen vivir", pero en la conducta política de los llamados anarquistas. Un libertario, o anarquista español, José López Montenegro, escribió en 1801: Mi libertad es el derecho a la vida con todos los goces y magnificencias que facilita la naturaleza, acrecentando por el genio de mis semejantes. Tengo derecho a ser feliz y a poseer los medios que a ello me conduzcan, y tengo el deber de producir contribuyendo a mi dicha y a la ajena. No debo quitar a nadie lo suyo, ni permitir que persona alguna se apodere de lo mío. Pero este mío y suyo es el producto propio, lo que cada cual elabora, con lo que mantiene; y si hay sobrante vaya para el impotente por edad o por salud; vaya para el hermano débil, que hace lo que puede y no produce lo suficiente para sí; vaya para la humanidad. Esta es mi heredera, de igual modo que yo debo serlo de la que fue. Los anárquicos queremos gobernarnos por nosotros mismos, administrarnos y vivir en la patria, en la familia y en el granero universal. Por su parte, otro libertario, Gustavo La Iglesia, inspirado en la necesidad de dar una respuesta a la sociedad burguesa expresó: Es preciso (…) que termine esta fábula de la humanidad dominada y encadenada por principios eternos e inmutables, cuáles son: Patria, Rebelión, Propiedad, Familia, Matrimonio, etc. La historia demuestra que han variado constantemente, según el tiempo y el lugar. ¿Qué era la humanidad, cuando nuestros antepasados vivían en lóbregas grutas? No existía la religión; no había más que la ignorancia de los fenómenos naturales, que debía hacer pasar al hombre por tantas fases: fetichismo, sabeísmo, politeísmo, monoteísmo, antes de dejarle entrever las realidades de la filosofía experimental. La propiedad ha sido sucesivamente familiar, feudal, monárquica e individual. La familia ha sido patriarcal, matriarcal y despótica, según la forma griega, romana o cristiana. El matrimonio ha sido amorfo (promiscuación), poligámico, monogámico, poliándrico, indisoluble y disoluble; las formalidades que lo han acompañado han variado hasta lo infinito, convirtiéndose después en una cuestión de moda nada más.(Citado por Azócar, 1998)
Esto nos lleva a preguntarnos: ¿Será que dependemos únicamente de lo que nuestra mente es capaz de crear? ¿Cómo explicarnos que tenemos un derecho inalienable a la libertad, cuando nuestra mente se identifica con valores superfluos que la limitan? ¿Será acaso que ese espíritu burgués, creado por el hombre, ha desfasado por completo nuestros orígenes y nos ha condenado a un existir artificial oprimiendo el "buen vivir"? Esto nos lleva a indagar acerca del espíritu del burgués, es decir, el hombre contemporáneo que ha dado forma y valor a la sociedad occidental. Werner Sombart (1883-1941), inscrito en el ámbito de la escuela histórica alemana, produjo una obra de corte profundo sobre la clase burguesa; con el título "Der Bourgeois", donde plasmó una descripción de la burguesía desde su nacimiento hasta su ascenso como el más típico espíritu de nuestro tiempo, no sólo como especie social, sino como variedad humano dotada de un conjunto de facultades morales e intelectuales. La obra de Sombart rescata (al igual que lo hizo Max Weber con su libro "La ética protestante y el espíritu del capitalismo), esos valores desdeñados y criticados por la izquierda marxista y anarquista. Críticas que iban fundadas en la defensa de una clase explotada y dominada (aunque el anarquismo se extendía a todas las clases), abogando por quienes en ella eran sujeto de injusticias. Originalmente el espíritu de empresa era patrimonio privado de los grandes señores, entre lo cuales adquirió un tinte autoritario; con el paso del tiempo la ambición de adquirir dinero por medio de empresas económicas se extiende a clases más amplias de la población, pero los métodos son distintos: no se recurre a la violencia, sino al camino pacífico de las negociaciones. Poco a poco se va viendo que en esta empresa un espíritu de buen administrador, ahorrativo y calculador, puede rendir grandes servicios: esa ha sido la imagen del "buen vivir" que ha trascendido hasta nosotros.
Si bien este espíritu negociante de carácter burgués, se abrió camino por métodos pacíficos, acabó adueñándose de todos los pueblos, hubo ciertos grupos étnicos en los que el espíritu general se desarrolló desde un principio con mayor rapidez y decisión. Estos grupos son los etruscos, los frisones y los judíos, cuya influencia fue ganando importancia conforme la mentalidad del empresario capitalista, se iba aproximando a la del comerciante burgués. El burgués fue identificado, en estas líneas, como la estirpe de la civilización humana que aprovechó los cambios en función de una atinada visión mercantil. Pero se calla, indudablemente, a qué costo logró tal provecho.
Ese espíritu emprendedor y batallador del burgués es analizando, con indudable propiedad, por los teóricos anarquistas. Para ellos la denominada "atinada visión mercantil", a la cual se comete a intereses particulares, no es otra cosa que el provecho a costa de las debilidades de una mayoría de la sociedad, a la cual se le priva de libertad. Todo esto amparado en una legalidad artificial que protege al señor burgués y hace de sus actos necesidad en la conformación de una sociedad del futuro. Es de notarse con qué facilidad el burgués logra convencer a la mayoría de instaurar condiciones para el futuro. Su discurso, para con la mayoría trabajadora, es de "el esfuerzo ahora, para el disfrute después". Nada falso si ciertamente ese "después" existiera, pero como el mismo desarrollo de la sociedad ha demostrado, el trabajo explotador genera beneficios al señor burgués en el ahora y en el mañana, pero el trabajador nunca consigue concretar ese beneficio, puesto que su fuerza de trabajo vendida requerirá más sacrificios cada día. Nunca alcanzará ese mañana de disfrute.
Es de notar que en una sociedad como ésta, conquistada por comerciantes y mercantiles burgueses, el hombre, potencial-transformador, se convierte en instrumento generador de riqueza ajena. Ese espíritu burgués no es otra cosa que la aptitud para el manejo de los sentimientos y debilidades del hombre, por naturaleza libre.
Ello nos lleva a considerar la actitud de la burguesía hacia la mayoría dominada y explotada, haciendo que dentro de la sociedad surjan fuerzas, tanto teóricas como prácticas, que la enfrenten y critiquen en razón de que no llena las expectativas de una mayoría que ve en su transitar diario la injusticia y el aprovechamiento de una riqueza puesta allí para todos. La sociedad capitalista, a través de sus instrumentos de dominación (las fuerzas coercitivas del Estado), impone un orden que desconoce la libertad y los derechos del hombre, ello convierte las expectativas generales en aspiraciones concretas. Estas aspiraciones concretas, llevaron a Karl Marx y a F. Engels a formular su proyecto socialista en el siglo XIX; del mismo modo en que Proudhon y Bakunin emitieron sus ideas sociales, políticas y económicas. Estas fórmulas no intentaban más que materializar un "clamor" general: la necesidad del "buen vivir". Lo que las diferenciaba del coloquialismo del pueblo, en razón de una aspiración de bienestar basada únicamente en la respuesta nacida ante una explotación, era el carácter científico con que habían surgido. Partiendo de una evaluación del sistema existente, proponían alternativas de organización social que rechazaban los viejos esquemas y propulsaban nuevas figuras direccionales que asumían como el bueno de la partida al hombre, pero cuya inserción en una sociedad equivocada en cuanto a valores hizo desvirtuar la verdadera razón de vivir en sociedad.
Los marxistas se fueron por la ruta de la crítica con un materialismo histórico compulsivo y extremista; los anarquistas asumieron un análisis más radical. Su lenguaje fabricó otros elementos de juicio y derrumbó el tabú del caos sin el Estado; afirmó que era posible la vida en una sociedad sin poder, sin autoridad rectora. Todo basándose en una idea de la satisfacción de las necesidades que daría como producto la paz y seguridad del hombre en un sistema donde se le respete como detentador de una libertad natural. La sociedad que todos los pensadores libertarios distinguen cuidadosamente del Estado, es para ellos una realidad natural, tan natural por lo menos como el lenguaje. No es el fruto de un pacto o de un contrato. No es por consiguiente, algo contingente, accidental, fortuito. Esta visión del burgués, desde la óptica del pensamiento anarquista, es el obstáculo que se impuso en un momento determinado en la humanidad para cuestionar esa vida llevada por el vivir, un vivir que como expresa D`Elia está determinado por cada uno de nosotros expresándose en una "buena vida" y ocupando un lugar en la sociedad que permita alcanzar el rol de "sujeto", que no es más que un ser humano dueño de ese bien-vivir, que como pudimos apreciar ya estaba implícito en el análisis de los anarquistas del siglo XIX.
Este elemento, que ciertamente no toca Yolanda D`Elia, pero que está inmerso en la filosofía política, le llevan a preguntarse: ¿En cuál sociedad queremos vivir? ¿Queremos estar en un proyecto de sociedad que nos garantice con derechos ese "buen vivir" o queremos unas políticas públicas que nos toleren una sociedad en conflicto pero bajo el común plural de un proyecto de "buen vivir" factible?
Acá el nudo del problema es la factibilidad. ¿Cómo entender la factibilidad de un proyecto de "buen vivir"? Me respondo que la factibilidad es un estadio de operaciones y procesos que nos garantiza el alcance de los objetivos o metas sociales, en nuestro caso, aquellas acciones que nos garantice el "buen vivir". Pero ese "buen vivir" cómo lo queremos, cómo nos vendría a responder a nuestras necesidades de existencia bajo el criterio de equidad y justicia. Duro papel de quien intente darse respuesta directa de este tema, pero que sin embargo, y acá coincidimos con D’ Elia, valga el enfoque de sociedad que nos sea más adherido a nuestros intereses para orientar hacia él nuestros patrones de "buen vivir", siempre y cuando la organización política en la cual se desenvuelva ese enfoque (enfoques que lejos de ir cubriendo etapas, se presenta de manera aleatoria) permita el ejercicio del "buen vivir" bajo el control de quien vive, es decir, el "sujeto".
¿Puede una persona tener "buen vivir" en un sistema dictatorial? Basta con recordar las frases de nuestros abuelos en el régimen de Marcos Pérez Jiménez en Venezuela: "Quien no se meta en política puede dormir con la puerta abierta y el Estado lo protegerá". Es posible, si estamos identificados con los límites de ese Estado y los asumimos como conducta de vida. Hay libertad de acción por lo tanto control del "buen vivir". Pero si entendemos la libertad como un asunto de dominio de lo que somos y podemos llegar a ser, simplemente estamos ante el dilema de la "autoridad" como obstáculo, y acá no hay "buen vivir", hay "sobre vivencia" que, a mi entender, es el estadio actual de las personas en las sociedades capitalistas, así sean excelsamente democráticas.
De los enfoques presentados por D`Elia, me adhiero al enfoque de ciudadanía social y cultural, el cual responde a las verdaderas necesidades del hombre contemporáneo. La sociedad en este enfoque se presenta con pluralidad de sujetos relacionados en redes. La ciudadanía toma cuerpo de vínculo que relaciona Estado-ciudadanos-Sociedad, y los sujetos unen sus identidades con las necesidades en proyectos que forman acuerdos políticos. La idea, nos afirma D`Elia es cambiar la estructura y cultura de poder y el tejido social en una sociedad democrática (plural) y cohesionada (solidaria), donde cada persona es un sujeto auto reflexivo, activo y político para conquistar y exigir una ubicación digna y acorde con su proyecto de vida.
La acción de una política social de Estado, se edifica en este enfoque en razón de los derechos como poderes de los sujetos, exigibles para intervenir en acuerdos y ejercitarlos en el sistema jurídico, social, económico, y espacios de la vida (escuela, familia, trabajo). Se descentraliza y se articula con el desarrollo centrado en la cohesión social, equidad y democratización del poder.
Según Will Kymlicka y Wayne Norman (de la University of Ottawa), al entender cuáles valores en la sociedad motorizan ese "buen vivir" de los ciudadanos, la concepción de dominio personal parece exigir, por lo tanto, un equilibrio entre derechos y responsabilidades. Pero, ¿dónde aprendemos esas virtudes? Esas virtudes las aprendemos de las relaciones en sociedad, en específico de las corrientes políticas que sirven de directriz a la organización política de la sociedad, nos referimos a la base ideológica que personaliza el rol del Estado. De este modo tenemos: a) La izquierda y la democracia participativa. Una de las respuestas de izquierda al problema de la pasividad ciudadana consiste en otorgar a los ciudadanos más poder por medio de la democratización del Estado de bienestar y, más en general, por medio de la dispersión del poder estatal en una serie de instituciones democráticas locales, asambleas regionales y tribunales de apelación. Sin embargo, el énfasis en la participación no alcanza para explicar cómo podemos asegurar que los ciudadanos participen responsablemente, es decir, con espíritu de servicio a la cosa pública, sin egoísmos ni prejuicios. Los ciudadanos que se benefician de nuevas cuotas de poder pueden usarlo de forma irresponsable, reclamando beneficios y prerrogativas que finalmente no pueden solventar, o votando reducciones de impuestos y recortes a los programas sociales, o "buscando chivos expiatorios en la indolencia de los pobres, el exotismo de las minorías étnicas o la insolencia e irresponsabilidad de las mujeres modernas", como expresa Fierlbeck (Katherine Fierlbeck, Redefining Responsibilities: The Politics of Citizenship in the United Kingdom, Canadian Journal of Political Science, n0 24, 1991, págs. 575-583).
Siguiendo a Rousseau y a Stuart Mill, muchos partidarios de la democracia participativa suponen que la participación política enseñará la responsabilidad y la tolerancia, quienes piensan de este modo depositan su fe en la actividad participativa "como el medio por el cual los individuos pueden habituarse a cumplir con los deberes de la ciudadanía. La participación política abre la mente de los individuos, los familiariza con los intereses que están más allá de las circunstancias particulares y el entorno personal, los alienta a reconocer que los asuntos públicos deben ser el objeto central de su atención; b)Republicanismo cívico. La tradición cívico-republicana moderna es una forma extrema de democracia participativa principalmente inspirada en Maquiavelo y Rousseau (quienes estaban a su vez fascinados por los griegos y los romanos). No es sorprendente que el reciente aumento de interés por la noción de ciudadanía le haya dado una amplia audiencia. El rasgo que distingue a los republicanos cívicos de otros participativistas como los teóricos de izquierda que acabamos de discutir, es su énfasis en el valor intrínseco que tiene la actividad política para los propios participantes. En esta perspectiva, la vida política es superior a las satisfacciones puramente privadas que puedan proporcionar la familia, el vecindario o la profesión y debe por lo tanto ocupar el centro de la vida de las personas.
Para explicar la indiferencia moderna hacia la participación política, los republicanos cívicos suelen argumentar que la vida política actual se ha empobrecido en comparación con la ciudadanía activa de, digamos, la antigua Grecia. El debate político ha perdido sentido y la gente carece de acceso a una verdadera participación. Pero es más verosímil ver nuestro apego a la vida privada como el resultado no de un empobrecimiento de la vida pública, sino del enriquecimiento de la vida privada. Si ya no buscamos gratificaciones en la política es porque nuestra vida social y personal es mucho más rica que la de los griegos. Muchas son las razones de este cambio histórico: la valoración del amor romántico y de la familia nuclear (con su énfasis en la intimidad y la privacidad), la creciente prosperidad (y el consiguiente enriquecimiento de las formas de ocio y de consumo), la afirmación cristiana de la dignidad del trabajo (que los griegos despreciaban) y la creciente aprensión hacia la guerra (que era positivamente valorada por los griegos), entre otras; c) Teóricos de la sociedad civil. La civilidad y el autocontrol como condiciones de una democracia sana, pero niegan que el mercado o la participación política sean suficientes para enseñar esas virtudes. Es más bien en las organizaciones voluntarias de la sociedad civil -iglesias, familias, sindicatos, asociaciones étnicas, cooperativas, grupos de protección del medio ambiente, asociaciones de vecinos, grupos de apoyo a las mujeres, organizaciones de beneficencia-donde aprendemos las virtudes del compromiso mutuo. En consecuencia, una de las primeras obligaciones de la ciudadanía es participar en la sociedad civil; y d) Teorías de la virtud liberal. A los liberales a menudo se los critica a causa del frecuente desequilibrio que establecen entre derechos y responsabilidades. Los teóricos liberales de los años setenta y ochenta se centraron casi exclusivamente en la justificación de los derechos y de las instituciones necesarias para asegurarlos, sin atender a las responsabilidades de los ciudadanos. De acuerdo con William Galston (Liberal Purposes: Goods, Virtues and Duties in the Liberal State, Cambridge, Cambridge University Press, 1991), las virtudes requeridas para el ejercicio responsable de la ciudadanía que garanticen el "buen vivir" se pueden dividir en cuatro grupos: (a) virtudes generales: coraje, respeto de la ley, lealtad; (b) virtudes sociales: independencia, apertura mental; (c) virtudes económicas: ética del trabajo, capacidad de postergar las gratificaciones, adaptabilidad al cambio económico y tecnológico; y (d) virtudes políticas: capacidad de reconocer y respetar los derechos de los demás, disposición a no exigir más de lo que se puede pagar, capacidad de evaluar el desempeño de quienes ocupan los cargos públicos, disposición a participar en el debate público.
Esta reflexión acerca de las virtudes en relación con la sociedad, personaliza el rol del Estado en razón de las necesidades del colectivo, generándose unos fines de la política social en el marco de la estructura social del Estado. Estos fines nos lo presenta D`Elia bajo el amparo de modelos estructurales que vienen a identificar los espacios de participación abiertos a las personas. Estos modelos son: el residual, cuyo control social está polarizado en las desigualdades; el meritocrático, en el cual la manutención de las fuerzas de reproducción son de carácter doméstico-familiar; el institucional, en el cual el bienestar de todos dentro de una sociedad es económica y socialmente deseable; y el denominado modelo democratizador, cuya cohesión está en razón de la equidad y la democratización en una sociedad plural y justa. Sociedad en que cada persona es reconocida como "sujeto" y tiene la posibilidad, con resguardo de los derechos por parte del Estado, de asumir el "buen vivir" en razón de sus necesidades y conveniencias.Ahora bien, hay un elemento que Yolanda D`Elia expuso en su conferencia del 21 de junio del 2004, en el CENDES-Caracas, el cual aprecio fundamental para comprender la trascendencia social del Estado en ese proceso de adjudicación de derechos a las personas, me refiero al "sujeto" como receptor de todas las acciones del Estado. Se aprecia el esfuerzo de D`Elia de sincronizar un concepto que articule todo el esquema del Estado Social al servicio de las personas, pero se queda en el tintero la idea que hace de ese "sujeto" un principio de regla en la sociedad contemporánea. Acerca de este punto ahonda ampliamente , en un ensayo titulado Entre políticas públicas y programas sociales: ¿un olvido histórico: la subjetividad negada?, que publicara el autor el sitio web identificado como www.iigov.org, en el año 2002. Según Daniel Fränkel (Sociólogo, de la Dirección Provincial de Coordinación de Sistemas Regionales de Salud, Ministerio de Salud, Provincia de Buenos Aires, Argentina; y Asesor responsable del diseño e implantación de Planes Estratégicos Regionales), definimos al sujeto como ser histórico y social que está conformado por el marco institucional que lo estructura. Su constitución es vista como un aspecto del proceso social. Este proceso no es lineal; es el resultado de conflictos y luchas en torno a legitimar un lugar en la constitución de lo social y por lo tanto de lo político.
Ello nos lleva a percibir que la construcción de significaciones pertenece a cada persona; cada sujeto, está sujeto a algo. Como expresa Heller: "Sujeto puede significar estar sujeto a o sujetar algo". En nuestro caso a las reglas institucionales en que se desenvuelven los programas, vinculados con imperativos hegemónicos primordialmente de naturaleza objetal y normativa y excluyentes de componentes desiderativos o vinculares. Estos últimos están ligados con disponibilidad de libertad para la autonomía y heteronomía. Libertad es hablar de deseo. Significa un cuidado de sí mismo; incluye libertad de actuar con intencionalidad y con capacidad de iniciativa.
Hablamos entonces de un Orden Institucional en el cual los sujetos generan o reproducen espacios y lugares, prácticas e intercambios colectivos. En estos espacios se transmiten formal e informalmente reglas; se perpetúan y reproducen relaciones y códigos fundantes de poder; al mismo tiempo se deslizan presupuestos desiderativos y de autonomía. Los sujetos se apropian, de manera natural, de las reglas que sostienen fundamentos del poder institucional; pero al mismo tiempo develan propias fisuras institucionales por donde se cuelan posibilidades de transformación. En un plano individual la apropiación se refiere al adueñamiento personal que habilita y fortalece las capacidades de gestión y atención; en una perspectiva institucional significa hacerse propio, tomar para sí, hacerse dueño de interpretaciones, de significaciones en un plano conceptual, instrumental ó ético- político. Cuando se habla de apropiación colectiva nos referimos a los productos que las organizaciones toman para sí o para el conjunto una vez concluida la implantación. En una palabra, el tomar las riendas del "buen vivir" expuesto certeramente por D´Elia.
En cuanto al punto de vista de las políticas sociales, se puede hacer una aproximación teórica tal cual lo expresara Yolanda D`Elia en función a estadios históricos caracterizados ya sea por el nivel de participación de la sociedad o del Estado. En resumen se puede apreciar el siguiente gráfico:
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Como se puede captar estamos ante la presencia de estilos y, en cierto modo, modismos de la política social en el caso Venezolano. Pero ello no viene tomado a los cabellos de ideas puras y creativas del contexto político venezolano, sino que por el contrario aparece producto de una situación de crisis que marcó el continente latinoamericano desde la década de los sesenta. Para Daniel Pelúas (2003), América Latina confrontó varias mucha debilidad en concepción de una política social con identidad propia. Un continente en creciente pobreza, desencadenó en la década de los sesenta un debate sobre estrategias político-sociales universalistas o selectivas, es decir, dirigidas a grupos-meta determinados.
Se presentó en la palestra académica los que abogaban por una política social universalista, que incluyera a todos los sectores de la población, utilizan el argumento de la responsabilidad social que tiene el Estado de garantizar el acceso a la educación, la salud, la alimentación, vivienda y asistencia en la vejez a todos los ciudadanos. Una orientación de la política social del Estado enfocada exclusivamente en grupos-meta determinados que, como era de esperar, acarreó injusticias sociales que excluyen a otros grupos contiguos; por ejemplo, en el caso de una estrategia orientada a los pobres se excluiría a la clase media empobrecida.
Las arcas públicas vacías, los costos crecientes de una universalización del sistema social existente, así como la necesidad de intervenciones de mayor alcance para luchar contra la pobreza, han convertido hoy las estrategias orientadas a grupos-meta en la tendencia predominante de política social estatal. Por una parte, se recurre al argumento de políticas prácticas de que la escasez de recursos financieros exige la concentración de los medios disponibles en los sectores más necesitados de la sociedad. Por otra parte, la concentración en agrupaciones específicas respondería también a la necesidad de una nueva orientación que se extiende a los sectores más pobres de la sociedad, que hasta ahora no han sido amparados por los sistemas tradicionales de seguridad social.
Incluso las áreas tradicionales de la política social, como son los sistemas de salud y educación públicas, de inspiración universalista, gratuitos para los menos privilegiados y, al menos de acuerdo con la ley, accesibles para todos los ciudadanos, perdieron su aspiración universalista, en especial a comienzo de los años 80, debido a la decadencia progresista. Las tareas de matriculación en las escuelas primarias, como ejemplo, variaron en 1985 entre 58,2 % en países como Guatemala, Colombia, Brasil; hasta más del 95 % alcanzado en países como Argentina, Chile, Costa Rica (datos del PNUD).
Esto nos lleva, lejos de interpretar hasta dónde nos puede llevar una política social de derechos, a formular un nuevo enfoque de la política social más centrado en los grupos empobrecidos de la población como grupos-meta, permitiendo por lo menos considerar las desigualdades sociales existentes y lograr efectos progresivos de redistribución, que en definitiva sería incluir el concepto de equidad en derechos.
Los problemas de asistencia social estatal dirigidos a los pobres (construcción de viviendas de interés social, programas alimentarios, etc.) no son ninguna novedad en la región; en diversos países existen desde los años 60 o 70 (Chile, Argentina, Brasil, Costa Rica, Venezuela, Guatemala, entre otros). Tampoco es una novedad los programas de desarrollo orientados a los pobres y el fomento de grupos de autoayuda a través de organizaciones de asistencia social extranjeras no gubernamentales pueden ser evaluados también como una forma de políticas sociales selectiva y enfocada en la población pobre como grupo-meta. Lo que sí es nuevo es la estrecha vinculación de las estrategias orientadas a grupos-meta con la política económica de ajuste estructurales y su supeditación funcional a esa política. En este sentido, por lo general, las estrategias político-sociales selectivas para la lucha contra la pobreza son evaluadas como compensaciones sociales a un ajuste estructural considerado como necesario. Es más, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo facilitan recursos adicionales para promover medidas sociales de amortiguación destinadas a aliviar la pobreza. Esto nos lleva a proponer que la política social del Estado debe concentrarse principalmente en programas de asistencia social o "amortiguación" dirigidos a los pobres, mientras que el sistema estatal de seguridad social, así como el sistema educativo y el de salud pública, podrían ser privatizados en gran medida. El Estado debe velar por los intereses del colectivo, pero no debe acumular todos los medios para prestar atención a esos intereses. Una conducta inteligente del Estado es apoyarse en el sector privado y generar condiciones en ese sector para que apoyen los intereses colectivos con eficiencia y un costo razonablemente solidario.
En los años 80 y principios de los 90, se implementaron una serie de programas de asistencia social y fondos sociales en diversos países de América Latina. Aquí se incluye diferentes programas financiados con dineros del presupuesto estatal, tales como construcciones de viviendas, planes de emergencia para combatir el desempleo, programas alimentarios, programas de patrocinio de grupos de autoayuda e iniciativas comunales en los barrios pobres o de las microempresas del sector informal, pero también el establecimiento de los Fondos de Inversión Social financiado por el Banco Mundial.
Los Fondos de Inversión Social (FIS) constituyen la parte esencial de la estrategia político-social a los pobres, recomendada por el Banco Mundial como compensación de los "costos" sociales de la política de ajuste estructural en Latinoamérica. Los fondos sociales fueron implantados y probados por primera vez en Bolivia, en 1985, por recomendación del Banco Mundial; también han sido aplicados en Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Panamá, Nicaragua, México, Perú, Uruguay y Venezuela; y son una vía alternativa factible para reponer ciertos equilibrios en la sociedad.
Sin embargo, se han presentado otras situaciones que hacen de la participación del financiamiento internacional en un claro obstáculo para alcanzar equidad en la ejecución de los derechos sociales, me refiero a la concentración de las inversiones en infraestructuras y trabajos de mantenimientos que significan recursos de los fondos canalizados en un área de los gastos sociales del Estado que ha experimentado recortes particularmente drásticos desde los años 80 en América Latina. Esos recortes se sintieron en la desigualdad y en la exclusión, en sectores como la mujer, los niños, minorías étnicas, marginados urbanos. Por otro lado, están las manifestaciones más violentas de la pobreza, el desempleo que se esta generalizando a nivel mundial. Ello hace necesario la puesta en marcha de programas que apoyen frecuentemente las organizaciones no gubernamentales (ONG`s) que trabajan ya en el área social, en empresas privadas y en las comunidades, creando vías alternativas para asegurar la respuesta a necesidades sociales básicas de quienes viven en la profunda crisis latinoamericana.
El Banco Interamericano de Desarrollo en los noventa marcó un nuevo camino conocido como "La agenda social del Banco", que tiene, a mi entender, una vigencia aún muy importante, dado que las condiciones que la originaron aún persisten y el objetivo a eliminar sigue siendo el mismo: la pobreza. Por ello reproduzco los lineamientos básicos de esta Agenda que, de alguna manera, han de estar reflejados en los programas sociales que se intenten hacer de en los próximos diez años: 1.- En Desarrollo urbano: donde se apoyó el mejoramiento del suministro de servicios urbanos básicos así como programas de reforma del sector vivienda y las políticas de descentralización fiscal y fortalecimiento municipal; 2.- En Educación: se priorizó la calidad de la educación y el aumento de la eficiencia con el financiamiento de proyectos de mejora de la educación básica, tratando de esa manera adecuar la oferta de servicios a la demanda de los sectores productivos; En ciencia y tecnología: el financiamiento se orientó a apoyar a los países a enfrentar los desafíos que trae consigo las medidas de liberalización de sus economías; En salud: han buscado apoyar a programas que mejoren tanto las condiciones de salud -especialmente de la población de bajo ingreso- así como la eficiencia operativa del sector. Se han reforzado las acciones de los programas preventivos de salud pública y apoyando los procesos de descentralización de servicios y desarrollo gerencial; y En fondos sociales: orientados a grupos específicos para financiar proyectos que alivien los costos sociales derivados de los ajustes económicos.
En cuanto a Venezuela, abría que agregar, haciendo un análisis politológico del asunto, que para finales de los años ochenta y principios de los noventa, se ejecutaron una serie de reformas económicas y sociales de orientación neoliberal conocidas como "El Gran viraje". Estas reformas pregonaban lo inconveniente de un desarrollo de la sociedad fomentada por un Estado paternalista, intervencionista, ineficiente, burocratizado y en quiebra. Se ponía en tela de juicio la capacidad de respuesta y de acción del Estado tanto en lo económico como en lo social, al no poder contener la creciente pauperización de la sociedad venezolana y al permitir el continuo deterioro de todos los servicios públicos, en especial los sociales. Es, entonces, que tanto por cuestiones ideológicas como pragmáticas, las reformas parecieron necesarias y de urgente aplicación en el país. Esto motivado a dos razones elementales: primero, era "necesario" el desmantelamiento de las estructuras sociales públicas por resultar ineficientes. La segunda razón se basa en que debido a la reducción de los recursos económicos para lo social (gasto e inversión) se hizo imprescindible transformar a la política y los programas sociales públicos tradicionales en acciones eficientes, productivas, de gran flexibilidad gerencial, de mucha transparencia operativa y que en definitiva colocaran a los beneficiarios en primer lugar. (González, 1996: 13)
Resultó necesaria la aplicación de reformas en el área social pública, que transformaran a la función social estatal de clientelista, asistencialista y conciliadora a un paradigma de eficiencia y eficacia institucional y gerencial. La nueva gerencia social sabía que la simple presentación teórica de la recomendación de transformar el modo tradicional de hacer política y programas sociales no tenía en si el peso suficiente para enfrentar la resistencia al cambio de la burocracia de la gerencia tradicional. En tal sentido, las reformas y la nueva gerencia denominada Particularismo necesitaba con urgencia demostrar de alguna forma lo ineficiente del que hacer de los programas sociales tradicionales. Así que, para lograr mayor credibilidad, resultó imprescindible la utilización de mecanismos de evaluación y medición del desempeño e impacto de los programas "universales", para así exhibir, con cifras y hechos ciertos, la ineficiencia, vulnerabilidad y ineficacia de los mismos. De esta forma es que la vinculación entre reformas del "Particularismo" y los sistemas de evaluación dejó de ser casual. Los sistemas de evaluación ayudarían a las reformas a realizar una reevaluación de lo que hacían las instituciones sociales públicas y a decidir si ellas deberían continuar o no con el desempeño de sus actividades. Este fue el mecanismo perfecto para que las reformas lograran reducir la inherencia estatal en los servicios públicos y dar así cabida a la participación ciudadana organizada y a los sectores privados en el área social.
En definitiva, la evaluación fue apreciada como un sistema que fomentaba la gestión de la gerencia social moderna en Venezuela. Esto en razón de que la nueva visión de las evaluaciones debía impulsar y optimizar la eficiencia, clarificar las decisiones y hacer más accesible y pública la información sobre el desempeño del programa social ejecutado o a ejecutar. Deberían de igual forma, las evaluaciones, mejorar la elaboración de políticas legislativas, financieras, de optimizar las decisiones sobre el gasto y la supervisión del impacto que tiene el programa, es decir medir la calidad del beneficio entregado y medir el grado de satisfacción del usuario.
El análisis de los resultados de las evaluaciones ejecutadas a los programas sociales tradicionales, recomendaba ampliamente la reducción de la cantidad de programas sociales que están en acción y el "rediseño" los que se encontraban en la etapa de formulación. (Musto, 1975: 42-43 / Maignón, 1992: 70)
En definitiva, las nuevas evaluaciones ejecutadas en período de reforma en Venezuela, estaban destinadas a medir el impacto, el resultado y la relación costo beneficio (monetario) de los programas tradicionales. Esto nos lleva a una tendencia técnica en la que los sistemas evaluativos solo se dedicarían, en adelante, al análisis de los logros del programa (incidencia) junto con al estudio las dificultades técnicas financieras que deberían superarse durante su ejecución. Es decir las evaluaciones se convirtieron en un simple análisis económico, de presupuesto y de eficacia (nivel de ejecución alcanzado respecto a lo programado en términos monetarios) de todo los programas sociales. En tal sentido, la política social en Venezuela se ha limitado a ser apreciada bajo el enfoque de evaluaciones sociológicas que aprecian la realidad social desde la fórmula de un análisis de: La interpelación entre los diferentes actores sociales que revierten sus propuestas en el diseño de los programas social; el proceso de negociación entre los actores para articular un programa; el análisis estratégico de las debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas reales del programa ante sus beneficiarios y ante el escenario donde se ejecuta. Acá se aprecia la Planificación como instrumento guía para comprender cómo hacer y cómo identificar los procesos atinentes a la formulación de políticas sociales.
Hemos explorado hasta este punto las vertientes de la política social en su relación con los derechos, manteniendo la guía de los aportes teoréticos de Yolanda D`Elia, quedando sólo pendiente la equidad como elemento condicionante del nivel de justicia y probidad con que esos derechos y esa política social toman cuerpo en el Estado moderno. Para ahondar al respecto hay que partir de qué entendemos por equidad.
A comienzos de este ensayo hemos definido la equidad desde diversas concepciones teóricas, todas coincidentes con la figura de "solidaridad" e "igualdad"; pero la propuesta de D`Elia va un poco más allá: distingue elementos precisos de la equidad. La equidad implica un Asociado a lo justo, pero superior, según criterios moralmente relevantes, porque la igualdad sola puede ser injusta; Significa reconocer que todos necesitamos cosas distintas en tiempos diferentes y que unos necesitan más que otros. No todos tienen las mismas necesidades, no todos tienen igual poder; y envuelve distintas formas de injusticia: discriminación, desigualdades o anulación. La equidad Pertenece al mundo político, no existe, como algunos autores hacen ver, sino hay condena ética sobre un asunto determinado. Hay diversas maneras de acercarse a ella, ya sea por la vía restringida que se basa en la asistencia/mínimos sociales (igualdad para unos, equidad para otros); y/o la ampliada que se basa en un cometido social y una responsabilidad de todos. En la equidad lo justo se construye, no se hereda. Lo justo es cerrar las brechas.
Así tenemos que:
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En donde la equidad se ha de entender como "igualdad" en el sentido nominal-real en que se presenta en la sociedad y como "universal" en el sentido de "llegar a ser" como producto de un acto de interacción y diálogo entre quienes son "sujetos" en una comunidad determinada. La equidad existe si se práctica, si se "vive", lejos de esta condición sólo es un denominativo que nada lógico tiene en el contexto de lo social o lo político.
Como idea final, D`Elia nos promueve la necesidad un cambio lógico del pensamiento social para integrarlo a escenarios de participación ganados en base a la equidad y los derechos.
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De parámetros administrativos basados en ofertas y demandas, hay que pasar a parámetros éticos basados en procesos de cambios activos. Lo que ha de prevalecer es las necesidades sociales, su modo de ser atendidas y los mecanismos para evaluarla sin que ello afecte el desarrollo de los procesos. Ya no es un asunto de qué es lo que necesitan más para responder, sino de qué es lo que está pasando, cómo prevenirlo y cómo delinear vías de respuesta continua y segura, desde donde cada persona se sienta parte de una acción justa del Estado, en el plano universal, así como tratado igualitariamente, porque esa atención ha de materializarse a través de la nominalizad de lo real y no de lo intuitivo programático.
Si buscamos una palabra que resuma el aporte teorético de Yolanda D`Elia, y por supuesto de muchas ideas de Thaís Maingón, como especialistas y preocupadas en el área, es lo pertinente de construir políticas públicas que puedan llegar a ser apreciadas como parte de un desarrollo humano necesario que haga de esta sociedad una excusa viable de solidaridad e igualdad en tiempos de soberbia, terrorismo y deslealtades.
Para Alfonso Gándara, como buen estudioso que fue de la realidad política, el sentido del humor del venezolano se apreciaba en cómo él tomaba parte de su desgracia y la hacia una fortaleza para aguantar los daños colaterales de las crisis: la autoestima. Cuando se supo la noticia que en Venezuela se había reunido las firmas para solicitar el revocatorio de mandato Presidencial, el ciudadano Presidente Hugo Chávez, en cadena nacional, tomó partido de una derrota y como buen venezolano, la revertió en una fortaleza, precisamente por esa conducta, muy latina, de ver en tiempos malos lo aprovechable y trascendente. De un 30% de aceptación que tenía Chávez ante de la decisión, pasó a 35%. Es decir, su discurso y su llamado a la "Batalla de Santa Inés" (que no es más que el ejercicio de un hecho histórico marcado por la astucia y trampa de Ezequiel Zamora, quien no combatió de tu a tu, sino que emboscó), le ampliaron el margen de ser un candidato de cuidado para llegar a la derrota. Es un asunto de dignidad y arrogancia lo que vive la política venezolana, pero esa verdad repercute directamente en los programas sociales del régimen: "si sale Chávez se acaban los programas sociales misioneros". Nada más real y nada más falso a la vez. Pero en fin de cuentas es lo que se escucha y ello determinará los grupos a enfrentarse electoralmente: si me están beneficiando las misiones, por supuesto que No lo saco; si nada tengo que ver con esas misiones, me da lo mismo sacarlo o No; y si mi percepción es que no llegan esas misiones a ser más que pequeños paños tibios del Estado para generar condiciones de bienestar con fecha corta de vencimiento, entonces yo SI decido sacarlo. Los dados están echados y pienso que no hay mucha ganancia ni en una decisión ni en la otra, porque al fin de cuentas lo que nos interesa es que el Estado actúe con equidad en la concepción de una política social real, dialógica, estimulante de bienestar y no de marginalidad asistida. Por allí las voces del pueblo expresan: "Claro que Chávez es el Presidente de los pobres, ¡no vez que los está multiplicando diariamente!".
Entonces volvemos al principio: "la política social desde el enfoque de los derechos sociales". De todo lo andado se puede afirmar que desde el enfoque de los derechos la política social es el producto de un "derecho adquirido liberal" que le hace tener presencia institucional en las propuestas del Estado; pero que a su vez es un "derecho programático" que obedece a lo que el Estado está en capacidad de aportar según sus recursos y según su ideología de Estado. No está obligado a dar tal o cual beneficio a las personas, pero puede escucharlos, dialogar con ellos y priorizar qué se les podría aportar para satisfacer necesidades. La equidad toma cuerpo en cuanto es necesaria para concebir e interpretar una política social justa hacia el colectivo, no sólo de la manera o forma en que llegue, sino de la manera o forma en que se modele en ese proceso de participación social que hace del Estado moderno una institución fértil para el desarrollo integral del ser humano.
Y concluyo como inicia la profesora Maingón algunos de sus trabajos, definiendo política social, que al fin de cuentas es el motivo y razón de ser de todo este escrito en el espectro del Seminario que se dictara entre abril y julio del 2004, en el CENDES-UCV.
El principio inspirador de la Política Social es el logro del Bienestar Social colectivo, sin embargo, la Política Social, a partir de una naturaleza dicotómica, contradictoria y dialéctica, vendría a ser, a mi entender, el conjunto explícito, ordenado y sistemático de formulaciones estratégicas, definidas, articuladas y direccionadas por el Estado y por actores sociales civiles y privados, para propiciar salidas concertadas socialmente.
Estos lineamientos estratégicos, los cuales asumo en razón de que mi formación como Planificador me hace centrarme en aspectos racionales concretos y factibles, buscan el logro de finalidades sociales, que se delimitan a partir de posturas u orientaciones teórico-conceptuales y político-ideológicas, entre ellas podemos mencionar las siguientes: La Política Social vista como el conjunto de mecanismos estatales de acción y bienestar social, que buscan disminuir y eliminar las diferencias socioeconómicas entre los grupos de una sociedad determinada así como afrentar la desigualdad social con medidas redistributivas y de acceso a servicios sociales a través de la generación de empleo productivo y convirtiendo al desempleado en trabajador asalariado (salario directo); y la posibilidad de acceso a servicios sociales: Salud, Educación, Vivienda, Alimentación, Seguridad Social, Cultura, Deporte y Recreación. (salario Indirecto); la Política Social vista como el conjunto de mecanismos de acción social necesarios para paliar y atenuar los efectos sociales del desarrollo, para compensar mínimamente a los excluidos y marginados; es decir, entendida como programas asistenciales, promocionales, emergentes, cortoplacistas y desarticulados, focalizados a sectores en situación de necesidad extrema. La Política Social entendida como el conjunto de estrategias e instrumentos estatales de acción social, indispensables para incidir en la reproducción de la fuerza de trabajo y en la legitimación y ampliación del dominio y poder del Estado sobre los grupos que integran una sociedad; y la Política Social entendida como el conjunto de mecanismos sociales estatales indispensables para asegurar la cohesión, el consenso y la estabilidad social, es suma, su finalidad es la gobernabilidad de una sociedad.
Las orientaciones en torno a la Política Social aparecen como "tipos ideales"; como configuraciones abstractas necesarias para analizar un fenómeno social determinado, pero, en la realidad concreta, la Política Social implementada en una realidad engloba todas esas orientaciones, ya que dentro de los marcos de una sociedad determinada aquella tendrá una naturaleza dialéctica, dicotómica y contradictoria que hará que todas las orientaciones mencionadas coexistan e interactúen, en sus razones naturales de conflicto, dentro de ese contexto social sin descuidar la meta de un confort y bienestar para materializar un "buen vivir".
A manera de conclusión, nos suscribimos a realizar una propuesta organizativa que vaya en procura del fortalecimiento de los derechos sociales con equidad. Todo esfuerzo intelectual amerita un cierre que proponga más allá de las ideas de los teóricos y pensadores de nuestro tiempo, salidas o escenarios para profundizar los matices asumidos desde lo abstracto de la reflexión teórica.
Para José Fernández Santillán ("Sociedad Civil y Derechos Humanos", México, Revista Letras Libres, Febrero 2001, año III, Nº 26, pags. 12-14), el mundo moderno se ha abierto a diversas esferas de la acción humana en tres espacios fundamentales, es decir, el económico, el social y el político, que antes se encontraban mezcladas, podemos decir que cualquier intento de confusión entre esas esferas va en contra del proyecto civilizatorio de la modernidad. Hay, agrega Fernández Santillán, ejemplos regresivos como el llevado a cabo por los regímenes totalitarios al querer "colonizar", con base en el desbordamiento del Estado, la esfera social y la esfera económica, o como el practicado por el monetarismo al intentar "invadir", a partir de la ilimitada expansión del mercado, los campos del Estado y de la sociedad civil. El error ahora, cierra Fernández Santillán, sería negar, desde la Sociedad Civil, los espacios correspondientes al Estado y a la economía.
La Sociedad Civil y los derechos del hombre y del ciudadano están ligados indisolublemente. La sociedad constituye la base esencial desde la que se han defendido los derechos civiles, políticos y sociales. La esencia de la democracia radica en llevar adelante una "política de los derechos" que consolide y expanda el panorama de emancipación abierto por el iluminismo (entiéndase ilustración).
Por esta razón, me circunscribo a lo expresado por Antoni J. Colon y Joan – Carles Mélich (2001) al referirse al neocontractualismo de Rawls. Para éste pensador se hace necesario la construcción de una teoría política y de justicia que sea universalmente válida, es decir, no determinada por los contextos socio-históricos particulares. En la sociedad debe haber orden y ese orden augura la aplicación de un derecho que todos tienen pero que la gran mayoría desconocen la esencia y valor bajo los cuales se han de ir presentando en la sociedad.
Rawls es claro al afirmar que en el ámbito de la teoría de la justicia hay dos principios que se adelantan al valor de supremacía del Estado: 1.- Que cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades básicas iguales que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás; y 2.- Que las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a la vez sean ventajosas para todos y vinculen a todos al aparato productivo de la sociedad.
Estos principios de Rawls no están en un plano de igualdad, sino en una serie de prioridades que antepone el principio de libertad al de organización política del Estado, procurando salvaguardar las decisiones individuales que son, en definitiva, la mejor garantía para existir como sujeto de la democracia. Y ser sujeto implica relaciones sociales, las cuales han de ser apreciadas en el contexto de la complejidad en que se presentan.
En el estudio titulado Transdisciplinariedad y Complejidad en el Análisis Social, de la Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST), de la UNESCO (VERSIÓN PRELIMINAR), la Dra.Mayra Espina Prieto, expone en su ensayo "Complejidad y pensamiento social", que en un intento por hacer una apretadísima síntesis, que permite desmantelar en el pensamiento social las operaciones de fragmentación, binarización, disyunción y objetivación, integra una serie de supuestos o nociones generales que hacen posible desarrollar una metodología concreta para reconocer y analizar los conflictos y situaciones propias de la vida social. Esos supuestos descriptivos se resumen en: Noción de universo como totalidad inacabada, en formación, donde se simultanean orden y desorden, determinación y azar, y que se organiza a través de información, en un proceso continuo de disipación y generación de incertidumbre (tiene como principal exponente a Morin 1996); Noción de la complejidad como atributo irreductible, ordinario y cotidiano de la existencia natural y social, que presenta un carácter sistémico integrador. Preeminencia del holismo sobre el reduccionismo (Delgado 2002); Noción de retroacción, mecanismo mediante el cual el efecto actúa sobre la causa, pudiendo incluso amplificarla, y que permite que un sistema adquiera funcionamiento autónomo y que invierta y cambie sus patrones o rutinas de comportamiento (Morin 1996); Noción de autopoiesis; los sistemas aotopoiéticos son organizacionalmente cerrados (se construyen y producen a sí mismos en lugar de ser programados desde fuera) e informacionalmente abiertos (captan y producen continuamente información), destacan las ideas en este tema de Luhman, 1982; Noción de adaptabilidad de los sistemas complejos, donde los elementos constitutivos están fuertemente asociados entre sí y tienen, a la vez, capacidad potencial de actuar individualmente, como agentes autónomos del cambio, e influir sobre los demás, abandonando las rutinas (comportamientos tipificados en un repertorio preestablecido) para adaptarse a nuevas circunstancias (Luhman 1982); Noción de sistema abierto, que combina orden por equilibrio –donde se observan patrones de comportamiento que permiten visualizar un atractor– y orden producido fuera del equilibrio- donde no existe un principio organizador y un estado atractor únicos, inscriptos en la naturaleza del sistema (López Pettit 1993); y Noción de coevolución o de adaptación y evolución conjunta: en el proceso de auto-organización los sistemas complejos se transforman conjuntamente con su entorno "ninguno de los dos puede evolucionar en respuesta al cambio sin que produzca ajustes correspondientes en el otro" (Rosenau 1998).
Cuando se percibe lo social desde el ámbito de la complejidad se está apreciando el verdadero sentido de las relaciones sociales. El Estado Social por consiguiente surge como el depurador del Estado Liberar que no ha entendido, o entendió, la complejidad de lo social; las soluciones que propuso el Estado Liberal a la sociedad fueron deficientes, individualistas e insolidarias. Se comportó como el Estado más totalitario de todos, puesto que en "nombre de la libertad" quebrantaba las posibilidades de bienestar del colectivo. Se estima, en expresión de Gándara (1983), que la libertad y la eficacia no son antagónicos, menos aún contradictorios, ya que la libertad sólo tiene sentido en cuanto significa ser libre para participar; mientras que la eficacia, orientada al tener más, sólo se justifica si está al servicio del hombre en la medida que le brinda mayores beneficios materiales. Es en razón de esto que en la medida que los requisitos sean cubiertos y satisfechos plenamente por el modelo de Sociedad y de Estado que se propugna, podrá éste lograr su justificación y legitimación ética, jurídica, social y política.
Al pretender construir un Estado Social desde enfoques de Derecho y Política, política social evidentemente, no estamos reinventando esquemas o agregando nuevos elementos a la consideración teorética de la concepción, sino redefiniendo los elementos presentes en el amparo de las nuevas condiciones sociales y políticas a las que se ha de enfrentar. Es un ir actualizando las relaciones sociales en razón de las relaciones de poder.
El Estado Liberal, denominémoslo de Derecho, aporta un esquema general que la visión de derechos sociales sólo ha de tener la tarea de revisar y reinterpretar, sin descuidar la esencia de justicia, solidaridad y participación que han de motivar los valores de un Estado Social. Este esquema parte de la valoración de la Ley como imperio y majestad de obediencia de todos los seres humanos; el principio de la separación de poderes como estructura básica para evitar el autoritarismo y la perversión institucional; el principio de la legalidad administrativa, que le otorgaría a las personas un respaldo a la hora de validar sus actuaciones en las relaciones en sociedad; y la denominada garantía legal de los derechos y libertades del hombre que dan un piso normativo para edificar una estructura social con resguardo en los derechos de cada persona. Tal como expresa Yolanda D’ Elia: "Por eso es que el Estado o más bien un nuevo tipo de Estado debe surgir, tomando de las herencias del pasado lo mejor y empujando a que cada vez más las personas estén en primer lugar. Eso es lo que logran los derechos".
Se ha de insistir en que el Estado debe estar edificado sobre la idea, fecunda y dinámica de paz social y colaboración activa de los ciudadanos; esta realidad sólo sería posible si se desarraigan, con posición política firme, las profundas desigualdades e injusticias de ellas derivadas y que mantiene aún vigente la lucha o conflicto de clases (me remito al ejemplo de Venezuela desde el año 2001 hasta la actualidad).
El ejercicio de los derechos y libertades tiene que estar plenamente garantizado en el epicentro constitutivo del Estado Social, prevaleciendo la pluralidad, así como la apertura a los ciudadanos de opciones político-sociales que le brinden múltiples, no excluyentes ni monopilizables, vías de autorrealización en donde la meta del "buen vivir" se compense con el principio de solidaridad que debe animar la legítima contienda política en la siempre renovada prosecución de un Estado y una Sociedad cada vez más democráticos y representativos.
El nuevo Estado, ese creado con visión Social, ha de estar edificado, como expresa Gándara, sobre el fecundo y creador "pluralismo social", que conserve una clara conciencia de la solidaridad social, en donde los diversos grupos sociales tengan una clara conciencia de la común necesidad, sobre todo las clases menos favorecidas.
El Estado Social construido desde la base de políticas públicas justas, solidarias y plurales, tiene que tener mecanismos de control de los procesos sociales, por ello se sugiere la creación de "grupos sociales intermedios", los cuales, con autonomía y funcionamiento garantizados, ha de fomentar el Estado Social en razón de su condición democrática y participativa, rechazando las estructuras oligárquicas y autoritarias que bajo la excusa de un aparente "desorden" e "ingobernabilidad" en algunos Estados, aspira dirigir el desarrollo social por la vía de la fórmula y el pretexto interventor. Nada más contradictorio del espíritu de solidaridad y cooperación del Estado Social, el cual se va haciendo en la medida que todos se adjudican en su espacio un respeto a las normas y preceptos básicos de la convivencia común.
Ahora bien, al constituirse el Estado Social, éste ha de ser auténtico y operativo, ha de promover y garantizar una verdadera democracia política, económica y social, que haga efectiva la participación de los más necesitados en los bienes materiales y culturales del Estado, sirviendo de freno a las ambiciones y apetencias desmedidas e insolidarias de quienes teniendo más aspiran minimizar a los sectores con grandes necesidades y carencias. El Estado Social ha de propiciar una integración que conlleve a un compromiso y de allí al desarrollo de solidaridades, porque para que el hombre prevalezca en sociedad ha de estar interactuando y planteándose objetivos comunes que le permitan avanzar.
En este último aspecto interviene lo que llamó Maurice Duverger la teoría de la integración. Según Duverger la integración política constituye el aparte organizativo del Estado moderno. Si bien la política había aparecido para disminuir el grado de violencia física entre los hombres de una sociedad, ésta no podía permanecer sin conflictos, es por ello que al darse la sustitución de la agresión como mecanismo de imposición de ideas, toma lugar la discusión, el diálogo, los procesos de ostracismo o elección por mayoría. La integración, expresa Duverger, "supone no solamente la supresión de los conflictos, sino también el desarrollo de la solidaridad".
Pero si el Estado controla la violencia no está generando un cuadro de desigualdad ante su propuesta de integración. Es posible que algunos interlocutores, como los marxistas, establezcan que el Estado es coercitivo y autoritario por dejar para sí el uso de la violencia para impedir una mayor violencia. Pero a este respecto, remitiéndonos al pensamiento de Duverger, la política no es supresión de las violencia, sino centralización, monopolización y organización de los medios de violencia, ello le da una ventaja sobre la mayoría que es conglomerado de seres humanos a los cuales hay que orientar por mecanismos pacíficos de confrontación. Si el Estado tiene la potestad de organizar la violencia, podrá asumir el control de las situaciones sociales con mayor diligencia y por ende se convierte en la única opción de autoridad.
Una vez que la violencia ha sido dominada por el Estado, aparece la figura del compromiso. La idea de un compromiso (algunos autores hablan de Pacto Social, Contrato Social, Convenio, etc.) no viene impuesta por una necesidad de encauzar el desarrollo de la lucha política, sino poner fin a las intenciones de hacer de la vida social una excusa única y última de la política. En una palabra, y acá coincide esta apreciación con Gándara (1983) y Duverger (1968), la política en la sociedad moderna ha de estar justificada como vía para manifestar los conflictos por medios no violentos, pero si se hace necesario, por la vía de una revisión del compromiso, se puede llegar a eliminar cualquier rastro de antagonismo por la vía del cambio del compromiso. Que ello transforme el Estado en una pirámide autoritaria y despótica, a veces la postura radical es necesaria para reorientar los canales de confrontación. Lo que si no es posible, y con una mirada a la historia mundial de estos últimos diez años nos percatamos, es la consecución a tiempo indeterminado de posturas radicales de Gobierno.
En los regímenes democráticos del nuevo tiempo los compromisos cuando aparecen más justos son mucho más fáciles de solventar. Persiste la noción de justicia (un poco ahondada con Rawls anteriormente) como elemento fundamental para propiciar la integración.
"La definición de la justicia depende de las ideologías y de los sistemas de valores de la sociedad considerada. Casi siempre se encuentra fundada en la distribución de los bienes y las ventajas sociales dentro de una situación de penuria, en donde estos bienes y ventajas son más raros que las necesidades a satisfacer. El paso de las sociedades aristocráticas a las sociedades burguesas sustituyó el principio a cada uno según su nacimiento por el principio a cada uno según su capacidad a pesar de lo cual el nacimiento, en forma de herencia, continúa desempeñando un papel importante".
El compromiso no es el finan de los antagonismos, sino una tregua que permite modificar las relaciones de fuerzas y, si es necesario, sustituirlas por otras que se adapten mejor a la búsqueda de coincidencias plurales.
La etapa final que permite cerrar el círculo en la intención de construir un Estado Social con luchas y conflictos controlables, plenamente integrados en donde cada persona mantenga sus vínculos sociales por sobre todas las diferencias, es la solidaridad. Duverger sentencia: "no existe integración social sin desarrollo de las solidaridades".
"La solidaridad es el resultado, en primer lugar, de la propia estructura de la vida comunitaria, en la que cada uno tiene necesidad de los otros, de acuerdo con un entrelazado de cambios mutuos. Durkheim vio en la división del trabajo la fuente de este primer tipo de solidaridades, las cuales, si bien estaban poco desarrolladas en las economías cerradas primitivas, han ido creciendo según se iba produciendo la especialización de los intercambios".
La solidaridad tiene su razón de ser en la semejanza o la proximidad física de los miembros de la comunidad, así como en las representaciones colectivas que se crean de dicha semejanza y aproximidad; juega papel preponderante la identidad que cada quien tiene acerca de su sociedad y de sí mismos. Es la imagen que cada uno de nosotros tenemos acerca de nuestro entorno social, proyectada a la colectividad en un proyecto común de integración. Sin estas premisas básicas el Estado Social es irrealizable, violente y desconceptualizado de su razón de ser como organización que auspicia y promueve el "buen vivir".
La base para que la teoría de la integración alcance su valor en el contexto del Estado moderno ya se ha puesto en práctica en realidades sociales como Inglaterra, Francia y Estados Unidos de Norteamérica; me refiero al establecimiento de reglas y procedimientos claros, a la organización colectiva de la sociedad sin caer en la selectividad, en la puesta en marcha de un proceso de concientización y educación en valores ciudadanos que fortalezcan la identidad de las personas, así como la promoción de una coerción social que enaltezca principios de justicia y equidad, reflejando que el Estado es el galante de la preservación del proceso social y no quien impone modos o estilos de convivencia. Los nuevos tiempos, bien lo ha reflejado Edgar Luttwat en su obra "Turbo-capitalismo" (2000), no es de los que monopoliza la toma de decisiones, sino de quien la pluralice.
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Ramón E. Azócar A.
Politólogo, Magíster en Gerencia y Planificación Institucional, (UNELLEZ-Guanare); Doctorante de Estudios del Desarrollo, CENDES-UCV; Crítico Literario y Escritor. Autor de varios libros de ensayo: "La Revelación de Oanes" (1998) y "Hacia un Nuevo Paradigma en Educación" (2000). Consecuente articulista en la prensa regional y nacional, destacándose sus ensayos de investigación publicados en el Suplemento Cultural del Diario "Últimas Noticias", de Caracas. Tiene obra poética inédita y está trabajando en un ensayo largo acerca de la Filosofía de la Ebriedad.
Es catedrático Universitario, así como Asesor en el área de Políticas Públicas y Teoría de la Organización.
COINCIDENCIAS PLURALES
© Ramón Eduardo Azócar Añez, 2004
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