La acción contenciosa en el ámbito minero Peruano

Indice1. La impugnación en el derecho minero 2. El proceso administrativo minero 3. La acción contenciosa administrativa en el ámbito minero

1. La impugnación en el derecho minero

Cuando se utiliza el instituto jurídico denominado impugnación, que tiene carácter dinámico en el tiempo y por ello extinguible, el legislador distingue dos especies: recurso, que la doctrina define como el medio impugnativo que se incoa contra actos resolutorios, sean resoluciones (actos administrativos) o sentencias (actos jurisdiccionales); y, al proceso o juicio, que es un accionar previo como así entendía el legislador del Código de Minería de 1950 y que permite objetar los actos de la jurisdicción minera, llevándolos por un accionar impugnativo al sometimiento de una decisión judicial.

Este accionar nos conduce al llamado tradicionalmente proceso contencioso administrativo o acción contenciosa administrativa regulada por Ley No 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, que derogó el Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, y que con mejor técnica jurídica es denominada por la doctrina simplemente como proceso administrativo.

1. Recursos Impugnativos.- Equivocadamente en la práctica administrativa-minera, se denomina recurso a todo escrito que presenta el interesado o administrado, solicitando o reclamando algo a la autoridad minera en ejercicio de su derecho de petición. En realidad, todo escrito no siempre constituye un recurso. La solicitud en rigor da nacimiento a todo acto administrativo, ella inicia la relación minera entre el administrado y la administración; en tanto que en el recurso, presupone la existencia de una relación jurídica y un pronunciamiento de la autoridad minera.

En efecto, por el recurso, que es un medio procedimental, se accede a otro superior en grado impugnando la validez de un acto emanado del inferior, que se refiere a un mismo ente administrativo y sobre una misma materia. Así, con el recurso al acceder al superior en grado, es que llegamos al concepto de recurso jerárquico que, según Rafael BIELSA, es una reclamación promovida contra un acto o decisión de un agente administrativo, ante el superior jerárquico, para que éste modifique o revoque esa decisión, por considerar que lesiona un derecho o interés legítimo del recurrente, e implica a la vez una transgregación de normas legales que imperan en la actividad administrativa.

Establecido el concepto de recurso, es menester referirnos a los que existen en la vigente legislación minera peruana: 1.1. Reposición; 1.2. Apelación; 1.3. Revisión; y, 1.4. Queja.

Reposición.- Es el medio impugnativo horizontal que tiene por objeto la modificación total o parcial de un acto administrativo minero de mero trámite denominado decreto.

a) Decreto.- Declara el Art. 153 -segundo y quinto párrafo- del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM:

Los decretos se dictan para la realización de los trámites establecidos en la ley. Cuando se expidan en el procedimiento minero, no causan estado.

b) Trámite.- Contra los decretos podrán pedirse reposición, dentro de los cinco días siguientes a la notificación. La autoridad minera resolverá de plano o corriendo previamente traslado a la otra parte. Contra lo que se resuelva no procede recurso de apelación o de revisión (Art. 154 – primer y segundo párrafo- y 155 -Inc. 1. del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM).

c) Características.- El recurso de reposición es horizontal y no devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver el mismo órgano que expidió el acto impugnado. Contra lo resuelto, auto, no procede recurso de apelación o revisión en atención a los principios de simplicidad y celeridad (Arts. 72 -Inc. K y 111 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM), que como se trata de una típica contradicción no cabe articulaciones en el procedimiento, porque el mismo avanza de oficio o a petición de parte a fin de que concluya cuanto antes sin festinaciones.El acto administrativo que resuelve la reposición, es de plano o corriendo traslado a la otra parte y los expedidos en el procedimiento minero no causan estado, notándose una voluntad discrecional o graciosa del órgano.

Apelación.- Es el recurso o medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocación total o parcial de un acto administrativo-minero: auto o resolución, como declara el Art. 154 – tercer y cuarto párrafo- del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM.

a) Auto.- Los autos resuelven cuestiones de procedimiento, que no sean de mera tramitación ni pongan término a la instancia o a la jurisdicción minera. Cuando se expidan en el procedimiento minero, no causan estado. Así declaran los Arts. 153 – tercer y quinto párrafo- del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM.

b) Resolución.- Las resoluciones pondrán término a la instancia o a la jurisdicción minera y se clasifican en Resoluciones Jefaturales, Resoluciones Directorales y Resoluciones del Consejo de Minería, declara el Art. 153 – cuarto párrafo- del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, que reproduce literalmente el Art. 272 del Dec. Leg. No 109, que fue derogada parcialmente por el Dec. Leg. No 708.

En los procedimientos mineros, las autoridades mineras con facultades para la expedición de Resoluciones Jefaturales es el Jefe del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero –INACC; Directorales, el Director General de Concesiones Mineras (Arts. 105, 120, 121 y 122 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, y el Director General de Minería (Art. 101 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería).

El Director de Fiscalización Minera (Art. 102) tiene facultad opinativa y dictaminadora; en tanto que el Director General de Asuntos Ambientales, tiene facultades de señalar los lineamientos generales sobre Medio Ambiente en el Sector (Art. 39 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, aprobado por D. S. No 0127-93-EM).

c) Trámite.- Contra los autos o resoluciones podrá interponerse apelación, dentro de los quince días siguientes a la notificación, declara el Art. 155 -Inc. 2) del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, que fue recogido literalmente del Art. 274 -Inc. 2- del Dec. Leg. No 109.

Antes de ser modificado el Art. 60 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por D. S. No 018-92, establecía que:

La autoridad minera que ejerza jurisdicción deberá elevar el recurso de apelación a la instancia jerárquicamente superior en un plazo que no excederá de cinco (05) días hábiles contados a partir de la fecha de su interposición.

El recurso de apelación deberá ser resuelto en un plazo que no excederá de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de ingreso del expediente o recurso a la instancia superior. Transcurrido dicho plazo sin que medie pronunciamiento, el interesado podrá considerar denegado su recurso a efectos de interponer el recurso correspondiente, o esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad minera.

Por D. S. No 011-93-EM, publicado en el Diario Oficial "El Peruano" el 26 de Enero de 1996, se modifica el régimen de apelaciones existente hasta esa fecha, estableciéndose:

Artículo 1.- Sustitúyase el texto del Artículo 60 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 018-92-EM, por el siguiente:

"Artículo 60.- Contra lo resuelto por el Jefe del Registro Público de Minería, el Jefe de la Oficina de Concesiones Mineras y el Director General de Minería, podrá interponerse recurso de revisión al Consejo de Minería, dentro de los 15 días hábiles de notificada".

Artículo 2.- Agréguese a las Disposiciones Transitorias del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobada por Decreto Supremo No 018-92-EM, las siguientes:

"QUINTA.- El Consejo de Minería es la instancia competente para el conocimiento de las apelaciones pendientes de resolución en los expedientes de titulación en trámite, que antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo No 708, estuvieron bajo la jurisdicción de las Jefaturas Regionales de Minería y de la Dirección de Concesiones Mineras, las que serán calificadas de revisión.

En los expedientes en que no se haya concedido el recurso de apelación, de ser procedente, el Registro Público de Minería lo calificará como de revisión y lo elevará al Consejo de Minería".

d) Características.- Antes de la reforma introducida al régimen de apelaciones existente hasta el 26 de Enero de 1996, este recurso era devolutivo, lo que significaba que el recurso debía resolverse por otro órgano distinto al que había expedido el acto impugnado (verticalidad); y, contra lo resuelto a través de una Resolución, procedía recurso de revisión. Con posterioridad a la fecha antes dicha, la apelación denotaba la característica de ser un medio impugnativo típico, nominal y sujeto a calificación como recurso de revisión por la autoridad minera en los procedimientos mineros.

Revisión.- Es el medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocación total o parcial de un acto administrativo-minero: auto o resolución.

En cuanto al análisis de los actos administrativos mineros, debemos remitirnos a lo expresado al recurso de apelación. Supra 1.2.

a) Trámite.- El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, establece dos formas distintas y excluyentes de tramitación del recurso de revisión, según sea el acto administrativo minero impugnado; pero comunes en el término: dentro de los quince días siguientes a la notificación.

Cuando el acto impugnado sea un auto, el recurso de revisión se tramita en cuaderno separado, incluyendo las copias certificadas de las piezas procesales que las partes designen y que la autoridad señale (Arts. 153 -Párrafo tercero, 154 -Párrafo tercero y 155 -Inc.2).

Cuando el acto impugnado sea una resolución, el recurso de revisión se tramita en el mismo expediente de título y no en cuaderno separado (Arts. 153 -Párrafo cuarto, 154 -Párrafo tercero y 155 -Inc. 2).

b) Características.- El recurso de revisión es vertical y devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver otro órgano distinto al que expidió el acto impugnado: Consejo de Minería.

Es de tramitación distinta y excluyente, según sea auto (cuaderno aparte) o resolución (expediente de título).

El Consejo de Minería, resuelve, por el acto administrativo minero impugnado: Auto o Resolución, mediante: Auto de Vista, al no causar estado y en atención a los principios de simplicidad y celeridad (Arts. 72 -Inc. k, 111 y 153 -Incs. 3 y 5 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, D. S. No 014-92-EM) o Resolución, al causar estado y poner término a la instancia o a la jurisdicción administrativa minera.

El Auto de Vista no es presupuesto procesal para promover Acción Contenciosa Administrativa o Acción de Impugnación; en tanto que la Resolución, es el presupuesto procesal para que dicha acción sea formula ante el Poder Judicial.

Queja.- Es el medio impugnativo vertical que se interpone contra las resoluciones de las autoridades que no conceden los recursos de apelación o revisión (Art. 156 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM).

a) Trámite.- El recurso de queja se interpondrá ante la autoridad inmediata superior, dentro del término de 15 días contado a partir del día siguiente de notificada la resolución denegada, y ella resolverá en única instancia. Se tramitará en cuerda separada y no paralizará el trámite del expediente principal.

b) Características.- El recurso de queja es vertical y devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver otro órgano distinto al que expidió el acto impugnado: Consejo de Minería y su trámite no paralizará los efectos de la resolución que deniegue el recurso impugnativo de apelación o revisión.

2. Acción de Impugnación.- Entendida la acción como derecho subjetivo para poner en movimiento a los órganos jurisdiccionales, esto nos lleva a señalar que para cuestionar en sede judicial un acto administrativo-minero que ha causado estado (Art. 153 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM), será necesario un accionar de pretensión impugnativa o acción contenciosa administrativa a través de actos procedimentales llamados en su conjunto proceso contencioso administrativo (Art. 1 de la Ley No 27584).

Lo expresado es conforme a la moderna doctrina seguida por Humberto BRISEÑO SIERRA, que establece que el género impugnación se divide en las especies: recurso o medio impugnativo o en acción o proceso.

2. El proceso administrativo minero

1. Procedimiento y Proceso.- Tratar sobre el Proceso Administrativo Minero implica, en principio, diferenciar procedimiento de proceso. Esto en razón que no es lo mismo en el Derecho Minero, que comprende instituciones sustantivas y adjetivas, hablar de procedimiento y proceso, aún cuando hay autores como Guillermo J. CANO, que confunden procedimiento con proceso minero.

2. Procedimiento.- Es un discurrir de actos sucesorios previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, el Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por D. S. No 018-92-EM, y otros que operan en el ámbito de la jurisdicción minera y que tienden a ejecutar la voluntad del Estado, titular y administrador de los recursos minerales.

Humberto BRISEÑO SIERRA, señala que caracteriza al procedimiento:

a) Debe haber una norma que prevé la relación de conductas de diversos sujetos, un encadenamiento de causa a efecto, y una secuencia de conexiones.- En el Derecho Minero Peruano por esta característica, el administrado y la administración o autoridad minera entablan una relación minera cuya fuente primera es la ley vinculante del particular o minero (causa) que, teniendo como norma reguladora a la ley minera, y siguiendo ordenadamente actos sucesivos, logra ejecutar la voluntad unilateral del Estado (efecto).

b) Implica la sucesión de conexiones de diferentes sujetos.- En el Procedimiento Minero puede darse la intervención, conexión regulada por la ley, de terceros a la primigenia relación minera. Esto se presenta con las denuncias y las oposiciones, que al ser resueltos e impugnados constituyen la esencia pragmática del procedimiento cuasi-contencioso, pues aparejan una tónica contradictoria que pretende enderezar pronunciamientos estimatorios no legales.

3. Proceso.- Es el conjunto de actos secuenciales destinados a la composición de una controversia a través de una decisión de la autoridad judicial, cuyo origen es un accionar que ha sido definido como interés jurídicamente protegido.

La decisión judicial que pone fin a la controversia o litis es la sentencia que, cuando queda consentida y ejecutoriada, constituye la cosa juzgada, institución que da firmeza y seguridad al acto jurisdiccional.

3. La acción contenciosa administrativa en el ámbito minero

En la doctrina concomitantemente a la expresión proceso administrativo, se emplean los términos: Juicio Contencioso Administrativo, Demanda Contenciosa Administrativa o Recurso Contencioso Administrativo y que en estricta terminología jurídica no son sinónimos.

La acción contenciosa administrativa regulada en la Ley No 27584, tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la autoridad minera.

Por el mismo concepto de proceso comprende a toda controversia (adjetivado: contencioso). Es decir, en el proceso está implícito la acción y lo contencioso; por ello, en la moderna doctrina a la que nos alineamos, esta institución jurídica es conocida de un modo simple y sintético: Proceso Administrativo.

En cambio otro sector de la doctrina estima que lo contencioso-administrativo está referido al conjunto de reglas que regulan los litigios en que es parte la Administración. Así, Alberto RUIZ ELDREDGE, señala que:

La palabra contencioso adjetiva a la idea de contradicción, desacuerdo en la valoración de un acto, de un hecho o de una omisión. Caracterizado así, el término contencioso, cabe determinar el significado de administrativo, en su sentido primario y gramatical, equivale a pleito perteneciente a la administración pública, en el sentido de que es parte en una situación de contienda jurídica entre la Administración Pública y los administrados. En sentido estricto lo contencioso-administrativo puede ser definido desde dos puntos de vista diferentes. El abstracto significa un sistema de garantías que el Estado acuerda a los particulares en sus relaciones con la Administración. En concreto designa al recurso, acción o litigio trabado entre un individuo y la Administración a consecuencia de la violación de un derecho legítimo. En la actualidad, nosotros podríamos decir que el conflicto puede también ser ínter administrativo o ínter orgánico; e inclusive, darse en la órbita administrativa internacional.

Los Arts. 240 de la Constitución de 1979 y 148 de la Constitución de 1993, establecen que la acción contenciosa-administrativa se interpone contra la resolución administrativa que causa estado. Los constituyentes de 1979 y 1993 al utilizar dicha expresión, que tiene por sustento al sistema de justicia administrativo francés, resultan poco afortunados porque la justicia administrativa peruana es eminentemente judicialista; régimen en el cual se utiliza con propiedad, proceso administrativo o acción de impugnación.

1. Origen y Sistemas de la Justicia Administrativa.- El problema de la justicia administrativa surge con el Estado en el siglo XVI. Nace como necesidad de defender a los ciudadanos en su relación con la administración, cuando ésta actúa ilegalmente. Su origen es plenamente diferenciada de la jurisdicción civil o penal, en cuanto se refiere a su objeto y no así a la especialidad.

En la experiencia jurídica de los países donde el problema se ha planteado para luego ser regulada su solución por el legislador, se presentan cuatro sistemas o arquetipos que en orden histórico surgieron: el inglés, el francés, el italiano y el alemán.

1.1. Sistema Inglés.- Al decir por ciertos autores, debería desestimarse la existencia del sistema inglés por el hecho que su ordenamiento estatal no conoce un derecho administrativo y por lo mismo, no pueden surgir problemas particulares. Es evidente -se dice- que si se utiliza un derecho único para regular las relaciones entre los particulares, así como para regular la existencia entre los poderes públicos y los ciudadanos, no se puede obtener como consecuencia, sino un solo juez para las controversias entre los particulares, y para aquellas que nacen entre los poderes públicos y los ciudadanos. El acto de la administración será, en efecto, inválido, ilícito, inicuo y así como el que puede provenir por parte de un particular cualquiera.

En realidad la cuestión no es tan simple. Es tan importante y decisiva la constatación de que el arquetipo inglés se va extendiendo hoy en día hasta en países que poseen un derecho administrativo concebido como un derecho institucionalmente propio de los vínculos autoritarios que posee la administración. Tales son los países que tienen una democracia popular que parten de una tradición francesa, o mejor aún, franco-austriaca, como Polonia.

Se debe decir igualmente, que el concepto base de este sistema, el del juez único para cada tipo de controversia, es mal visto incluso por parte de juristas de países que pertenecen a otros arquetipos, por cuanto corta de raíz cualquier cuestión de jurisdicción o de competencia.

En este sistema, el juez conoce del acto ilícito de la autoridad administrativa, así como del acto inválido, los cuales, sin embargo, se encuentran unificados en una noción única que aquella del Tort. El juez no puede anular el acto de la administración, no puede declararlo sin efecto, paralizando su aplicación práctica; podrá suceder que el acto no haya producido un daño patrimonial sensible igualmente; sin embargo, el juez condenará a la administración a pagar un resarcimiento que será simbólico. Si la administración insiste en aplicar el acto que ha sido declarado con o sin efecto, el funcionario que lo aplica responderá personalmente y no en forma simbólica.

1.2. Sistema Francés.- Goza de fama porque se fundamenta sobre uno de los órganos que mayormente ha contribuido a la creación del derecho administrativo, el Conseil d’ Etat y aún hoy se mantiene a la altura de sus tradiciones.

Al lado del Conseil d’ Etat, pueden igualmente existir órganos jurisdiccionales territoriales de naturaleza similar a la del Consejo de Estado, pero su presencia no es necesaria. Si existe el órgano central tipo Conseil d’Etat puede volverse también órgano en jurisdicción de alzada.

Aquello que caracteriza al arquetipo francés no es tanto el Consejo de Estado cuando el criterio que asume para el respeto de las jurisdicciones. Este es un sistema con órganos jurisdiccionales divididos; posee una doble tutela, en el sentido que el particular lesionado en sus intereses por un acto ilegal de la administración, se podrá dirigir al juez ordinario o al juez administrativo (Consejo de Estado), de acuerdo con la materia. El criterio de repartición entre las dos jurisdicciones es, en efecto, el de la naturaleza de la controversia en razón de su materia. Si se trata de materia administrativa, lo es el Consejo de Estado.

1.3. Sistema Italiano.- Esta basado, como el francés, sobre una doble tutela: juez ordinario y juez administrativo (Consejo de Estado); sólo que adopta un criterio de repartición de las jurisdicciones que es profundamente diverso y que se fundamenta en la distribución de las situaciones jurídicas subjetivas, de las cuales el particular sufre lesión. Si el particular sufre la lesión de un derecho subjetivo, la jurisdicción es del juez ordinario; si es un interés legítimo, lo es del juez administrativo.

1.4. Sistema Alemán.- Se remonta a lejanos precedentes pero que ha recibido una sistematización moderna después de los anteriores. Es sencillo, distribuye todas las controversias en la que es parte la administración pública a un juez especial, escogido según sistemas particulares y ordenado como el juez ordinario; por lo tanto, con varios grados de jurisdicción territorial y central. Este juez reúne competencia sobre materias administrativas, de derecho civil o especiales y sobre intereses legítimos. Prácticamente no existe ni siquiera motivo para distinguir entre estas cuestiones y, en efecto, ninguna distinción se hace al respecto.

La diferencia de la tutela se realiza aún al modelo propio de la jurisdicción civil, o sea, sobre la base de la demanda judicial del interesado, pues sólo él podría pedir, según los casos, la anulación del acto administrativo o restituir una cosa, o a pagar una suma de dinero o podrá, igualmente, si admitido, pedir una reparación pecuniaria, sin anulación del acto.

2. Diferencias entre sistemas.- Resumiendo, el sistema inglés atribuye las controversias de la justicia administrativa al mismo juez de la justicia civil y, por tanto, unifica en absoluto la jurisdicción; en los otros sistemas, al contrario, existe siempre un juez especial de controversias entre el particular y la administración, cuya jurisdicción está determinada ya sea sobre la base de un criterio abstracto de reparto de poderes (sistema francés), ya se dé criterios concretos subjetivos que deben ser tutelados, derecho o interés legítimo (sistema italiano), o de un criterio completo de naturaleza jurídica del sujeto que debe ser llamado en juicio (sistema alemán).

3. Evolución y Sistema Adoptado en el Perú.- No existen muchos trabajos sobre el tema. Del estudio de las Constituciones, Códigos de Minería y Leyes Generales de Minería que rigieron y rigen el ordenamiento jurídico y la actividad minera, resulta válido afirmar que en el Perú, en un primer momento, se asumió como sistema de justicia administrativa el arquetipo francés -aún cuando no se creó un Consejo de Estado; y, en un segundo momento hasta tiempos actuales, el modelo alemán.

En efecto, en una brillante tesis universitaria, Miguel C. ROMERO ALMENDRAS, manifiesta que la primera disposición que se refirió a lo contencioso-administrativo, es la que señalaba tímidamente el Inc. 3 del Art. 111 de la Constitución de 1928, que literalmente decía:

Artículo 111.- Son atribuciones de la Suprema Corte:

(…)

3.- De todos los pleitos que se susciten sobre contratas celebradas por el Gobierno Supremo o de sus agentes.

Posteriormente, el Art. 130 de la Constitución de 1867 -que rigió a la promulgación del Código de Minería de 1900- establecía que: La ley determinará la organización de los tribunales contencioso-administrativo, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.

3.1. Código de Minería de 1900.- Asumía la jurisdicción administrativa y contenciosa. Correspondía la jurisdicción administrativa al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Fomento, Consejo Superior de Minería y las Diputaciones de Minería (Art. 32); y, la contenciosa, al Poder Judicial que, al decir de José ROCHA FERNANDINI:

Durante todo el período anterior al Código de Minería de 1950 ha prevalecido el criterio clásico y tradicional de que todo asunto de carácter contencioso surgido por ejemplo en las oposiciones presentadas por las partes en el curso de la tramitación de sus pedimentos rebasaba las funciones del Poder Ejecutivo, por lo que éste, apenas surgía la contención, se inhibía de dictar resolución, fundados en sus atribuciones meramente administrativas, pasándose el asunto a los Jueces del fuero común a cuyo conocimiento correspondía.

En efecto, de acuerdo al Inc. 2 del Art. 42 de dicho Código, correspondía a las Diputaciones de Minería resolver en primera instancia, con el carácter de jueces privados, los litigios que se promovían o nacían con relación a los denuncios, amparos, medidas y posesiones que relacionaban; conocimiento de los juicios de minas que los diputados se alternaban por meses y si estaban de turno conocían de las "causas iniciadas" de los expedientes que se hiciesen "contenciosos" (Art. 177).

Las sentencia y los autos eran apelables en doble instancia y en un solo efecto, respectivamente, ante la Corte Superior (Art. 190).

Los Juicios de Minería de los que trataba el Título XVI del Código de Minería, fueron suprimidos de la competencia de los Delegados de Minas al derogarse los Incs. 2 y 3 del Art. 42 por Ley No 1510 de 28 de Julio de 1.912, que promulgaba el Código de Procedimientos Civiles y la Ley Orgánica del Poder Judicial. A partir de la referida fecha, los Juicios de Minas se siguieron ante los jueces territoriales del fuero común; luego, el conocimiento de los asuntos contenciosos de minería y de agua le correspondió a los jueces civiles de primera instancia de Lima (Art. 134 del Código de Código de Procedimientos Civiles; y, Arts. 93 y 94 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

Empero, por Resolución Suprema de 1o de Setiembre de 1914, se estableció que las resoluciones expedida por las Delegaciones debían ser revisadas exclusivamente por el Ministerio de Fomento; además declaraba, que el Art. 1344 del Código de Procedimientos Civiles, había derogado el Art. 46 del Código de Minería. Asimismo, por Resolución Suprema de 10 de Noviembre de 1926, se dispuso que los expedientes que tuviesen el carácter de contenciosos serían elevados por las Delegaciones a la Dirección de Minas para que dispusiera lo conveniente.

Es importante señalar que por Ley No 2626 de 13 de Diciembre de 1917, se establecía que las controversias administrativas y contenciosas no dispensaban de la obligación de pagar la contribución minera. Obligación que, por el mismo Decreto Supremo de 10 de Noviembre de 1926, debía ser abonada en partes proporcionales por todos los litigantes, perdiendo sus derechos en favor del contrincante si se dejaba de pagar dicho impuesto durante tres semestres; con tal objeto, en el Padrón General de Minas se mandó abrir un Capitulo Especial sobre Denuncios de carácter litigioso sujeto a la Ley 2626 (Arts. 2 y 3).

3.2. Código de Minería de 1950.- Establecía en la segunda parte del Art. 93, que el título definitivo de la concesión y los derechos adquiridos por dicho título no podían ser impugnados ante el Poder Judicial después de 5 años de inscrita la concesión en el Registro de Concesiones y Derechos Mineros. Asimismo, que las inversiones hechas de buena fe podían ser objeto de restitución si resultaba comprobado que el victorioso en la controversia, o el nuevo denunciante en su caso, podían aprovecharlas para el fin económica de la concesión.

Dicho plazo, en opinión de José ROCHA FERNANDINI, encerraba la prescripción minera para la firmeza de los títulos otorgados conforme a la tramitación del Código y que al estudiarse el principio de repartición de competencias seguido por el Código, era criticable la excesiva extensión de este plazo para una acción de este tipo. El tema resulta explicable sólo por razón del origen histórico del mismo, que en su comienzo estuvo previsto como plazo para el ejercicio de la acción contradictoria de sentencia que otorgaba el título en la jurisdicción voluntaria que era la que entonces funcionaba de acuerdo con el sistema civilista dominante, y a la vez operaba como plazo de prescripción adquisitiva establecido, primero sólo en favor del beneficiario del título otorgado por la autoridad con perjuicio de terceros, y luego, desde el Código de Minería de 1.900, en favor de cualquier proceso relativo a distintos conflictos.

3.3. Decreto Ley No 18880. – Como correlato de lo antes dicho, el Decreto establecía en la segunda parte del Art. 152, que el título definitivo del derecho y los adquiridos con dicho título, no podían ser impugnados ante el Poder Judicial hasta después de 2 años de inscritos en el Registro Público de Minería.

3.4. Decreto Legislativo No 109.- El plazo anteriormente dicho, fue reducido por este dispositivo, al disponer que se podía impugnar ante el Poder Judicial, dentro de 90 días, contados desde la fecha en que hubiese quedado consentida la Resolución que puso fin al procedimiento minero (Art. 176) o después de efectuada la publicación del título de la concesión y de los derechos adquiridos con dicho título (Art. 231).

3.5. Decreto Legislativo No 708.- Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero de 14 de Noviembre de 1991, al derogar parcialmente el Decreto Legislativo No 109 o Ley General de Minería, modificó los supuestos en que procedían impugnar la Resolución Administrativa-Minera.

En efecto, a tenor del Inc. g) del Art. 43 y el Art. 44, sólo procede contra la Resolución del Consejo de Minería, que se hubiese pronunciado en recurso de revisión en los casos que:

a) Otorgado y publicado el título de la concesión minera por el Jefe de lnstituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero –INACC o por el Director General de Minería, y resuelto el recurso de revisión contra el título, se puede impugnar ante el Poder Judicial; y,

b) Cuando se pronunciara respecto a los procedimientos de oposición, denuncias y otros procedimientos, en cuyo caso también se puede impugnar ante el Poder Judicial.

3.6. Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería.- Aprobado por D. S. No 014-92, que refunde en un sólo texto la Ley General de Minería, Decreto Legislativo No 109, y la reforma introducida a ésta por la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, Decreto Legislativo No 708, subsume lo dicho antes en los Arts. 125 y 157 de dicho Texto, el primer artículo ha sido modificado y el último artículo ha sido derogado por Art. 17 y el inciso 4 de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley No 27584 que regula el proceso contencioso administrativo.

4. Objeto.- El Proceso Administrativo como el Minero, se concibe como un proceso objetivo, donde el objeto principal es un acto administrativo. Conlleva en un juicio, en una contienda (adjetivado contencioso) contra los actos administrativos por el cual se solicita a la autoridad jurisdiccional, declare su nulidad y en su caso, pronuncie las decisiones de condena que se pretenden como consecuencia de su anulación; pero que el particular no podrá pedir el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, fuera de los alcances del acto impugnado.

Si el particular solicitara el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se estaría atentando contra el carácter dispositivo de este proceso, porque como señala la doctrina, el actor o impugnante no pide una tutela indeterminada, sino una tutela concreta que obliga al juez a no salirse de la pretensión impugnatoria. Es decir, el juez no podrá pronunciarse sobre aspectos que previamente no se hubieran referido en la jurisdicción minera (non ultra petita e inaplicabilidad del principio iura novit curia).

De lo contrario, el Proceso Administrativo Minero sería de plena jurisdicción, que al decir de Valentín CORTEZ DOMINGUEZ:

En el llamado proceso de plena jurisdicción la situación es distinta: a) Porque no solo se pide la declaración de nulidad, sino, también la declaración de un derecho subjetivo; b) Porque la legalidad o ilegalidad de un acto no viene tomada en consideración sin el acreditamiento de la situación individualizada subjetiva.

Por otra parte, en el proceso de plena jurisdicción se plantea, además un segunda pretensión: se pide al juez la declaración de un derecho para basar en ella el restablecimiento o la compensación del daño causado. En esta segunda situación no existe coincidencia de intereses, sino más bien un conflicto de intereses entre la Administración y el administrado de los cuales sólo un puede sobrevenir al otro. La posición de defensa de la Administración ya no está en la mera legalidad del acto administrativo, sino que tendrá a la negación de este derecho subjetivo, lo que haría posible la subsiguiente existencia del acto que se reputa legitimo.

Conforme a los Arts. 4, 5 y 38 de la Ley No 27584, el Proceso Administrativo Minero es de plena jurisdicción.

El Art. 4 establece que procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas. Son impugnables en este proceso: los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa; la actuación material que no se sustenta en acto administrativo; la actuación material de ejecución que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.

El Art. 5 precisa que en el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener: la declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos; el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de medidas o actos necesarios para tales fines; la declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo; o, se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.

El Art. 38 establece que la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la pretensión planteada: la nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado; el restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda. Es decir, en contra del principio dispositivo, el Juez podrá pronunciarse extra petita.

Frente al supuesto que el particular pretendiera el reconocimiento de un derecho subjetivo, vulnerado por el acto administrativo-minero, la doctrina ha señalado que resta el tercer campo específico del contencioso de los actos administrativos y que apunta a la anulación del acto y a la tutela: la acción de amparo.

5. Improcedencia de la Demanda.- Explicado el objeto de la acción contenciosa administrativa en el ámbito minero, dicha acción será improcedente de acuerdo al Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, y la Ley No 27584:

5.1. Cuando se pretenda impugnar judicialmente autos y decretos, porque éstos no causan estado (Art. 153 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM), no podrán ser impugnados. Al respecto, en la doctrina se ha dejado establecido que:

De acuerdo con nuestro Derecho, es, desde luego, posible la configuración de los actos de trámite como elementos formales del acto administrativo que resuelve el expediente. De una parte, la jurisprudencia ha afirmado la imposibilidad de impugnar directamente los actos-trámite (Sentencia del T. S. de 12 y 26 de Noviembre de 1889 y 2 de Junio de 1949); de otra el acto administrativo final puede ser impugnado en consideración a los vicios de forma que se hayan cometido durante la tramitación del expediente que lo originó, precisamente este el significado de "vicio de forma" como motivo de impugnación del acto administrativo.

5.2. Cuando se pretenda impugnar judicialmente resoluciones de la autoridad minera, sin que el administrado o particular hubiera agotado la vía administrativa (Art. 21, Inc. 3 de la Ley No 27584) por decisión personal, dentro del término de ley o inobservancia de formalidades: fundamentación del recurso, firma de abogado y/o falta de pago del derecho de trámite. Es decir, al no impugnarse administrativamente la resolución; dicho acto quedará consentido y ejecutoriado y que en doctrina es llamado de un modo simple como acto firme al establecerse que:

La tesis correcta es que el acto firme es inimpugnable en la vía contenciosa (judicial) simplemente por respeto al orden legal de los plazos y de los recursos, que de otro modo se vería alterado e inutilizado por la impugnación de actos respecto de cuya materia la Administración no tuvo ni la oportunidad de reconsiderar ni de dictar la resolución mejor posible, que es la de la autoridad encargada de resolver en última instancia. Se trata, ante todo, de respectar los intereses de la Administración y, también, de la legalidad de la conducta administrativa, que exige cumplir con el trámite previo del agotamiento de todos los recursos antes que establecer la acción contenciosa contra el acto.

El análisis sobre el tema va más allá y puede afirmarse que cuando el particular o administrado consiente con la resolución expedida, carece de aptitud procesal para acudir al Poder Judicial, pudiendo el demandado deducir la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (Art. 446 -Inc. 5 del Código de Procesal Civil y Art. 18 de la Ley No 27584).

5.3. Si la demanda es planteada fuera del plazo de 3 meses a contar desde el conocimiento o notificación del acto material de impugnación, lo que ocurra primero (Art. 17, Inc. 1 de la Ley No 27584).

5.4. Si la acción se refiere al cumplimiento de obligaciones cuya fuente son contratos mineros de Opción, Cesión Minera, Mutuos con Hipoteca o Prenda, Sociedades Contractuales, Riesgo Compartido o Joint Venture, porque éstos en nuestro ordenamiento minero jurídico se rigen por las reglas del derecho civil. Mención aparte merece el llamado Contrato de Estabilidad Jurídica subsumido en el Art. 78 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM, porque se cree que es de naturaleza administrativa y que por lo mismo se pensaría que podría ser objeto de impugnación, negándose esta última posibilidad porque el Art. 80, Inc. f) del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, al disponer que no se podrá modificar unilateralmente las garantías incluidas en el contrato, se descarta que sea administrativo, pues la característica esencial de éste, es que el Estado puede resolver o rescindirlo unilateralmente en atención a su poder de imperium. Por lo dicho, el Contrato de Estabilidad Tributario o Estabilidad Jurídica, es un Contrato-Ley incurso en el Art. 1357 del Código Civil y que por esta razón escapa la posibilidad de su impugnación judicial. En la doctrina se dice sobre este contrato que:

Una de las novedosas instituciones del nuevo Código es el llamado contrato-ley o ley-contrato, en virtud del cual y mediante normas preestablecidas, el Estado otorga garantías y seguridades a través de una relación contractual, cuyas estipulaciones no pueden modificarse sin que mede la voluntad común de las partes.

Si bien existieron dudas en cuanto a la incorporación de este precepto, pues se sostuvo que la matera era de Derecho Administrativo, pesaron el ánimo del legislador consideraciones de interés para el país, como son las de crear alicientes para la inversión interna y externa. Por lo demás, es válido que una vez dictada la ley que contiene las seguridades y garantías específicas (acto de Derecho Público) la ejecución del contrato que se celebra a mérito de sus normas esté inmerso en el Derecho Privado, sea de cumplimiento forzoso para los otorgantes y no puede modificarse ni extinguirse de un modo unilateral, todo lo cual supone la necesaria intervención de los jueces, si no hay acuerdo entre las partes.

6. Características.- En el proceso administrativo minero, el problema principal y porque no decir medular se refiere a la abierta contraposición de la presunción de legitimidad de los actos administrativos mineros con el principio de tutela judicial efectiva. Esto en razón que el acto administrativo legítimo, válido, eficaz y firme, surte plenos efectos que lo hacen tener ejecutoriedad por la misma autoridad minera; en tanto que en el proceso administrativo minero o acción contenciosa, el demandante instintivamente tiende a solicitar ante la autoridad judicial, la suspensión de los efectos de la resolución que se cuestiona; lo que significaría, de producirse, la materialización del principio de tutela judicial efectiva.

6.1. Presunción de Legitimidad o Validez del acto administrativo.- En la doctrina, la presunción de legitimidad tiene varias denominaciones: presunción de legalidad, presunción de validez o presunción de justicia. El Art. 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No 27444, establece que es todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.

¿Qué quiere decir presunción de legitimidad?. En el derecho minero Peruano, siguiendo a José Roberto DROMI, quiere decir, en sentido lato, que el acto administrativo ha sido dictado conforme al derecho y que su emisión responde a las prescripciones legales o se han respetado las normas que regulan la producción del acto administrativo. Ampliando más, ¿qué encierra la palabra legitimidad?.

Legitimidad es sinónima de perfección del acto para un sector de la doctrina y regularidad para otro sector; de donde, presunción de legitimidad es presunción de perfección del acto o presunción de regularidad del acto, respectivamente. Adhiriéndonos a José Roberto DROMI, quien hace suya la tesis de GORDILLO, nos inclinamos por la segunda. Creemos que la presunción de legitimidad está referida a la regularidad del acto, que significa que si bien el básicamente válido, puede contener alguno vicios y no obstante ser regular. Por tanto, no son actos regulares los actos nulos.

El fundamento de la presunción de legitimidad, obedece a dos motivaciones: formal y sustancial. Las de orden formal están dadas por las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos; y, de orden sustancial, sólo la ley es fuente de presunción de legitimidad.

Señalado el sustento de la presunción de legitimidad, toca ahora referirnos a los efectos de la misma:

a) Ejecutoriedad del acto administrativo.- El primer efecto, inmediato, de la presunción de legitimidad redunda en la ejecutoriedad del acto administrativo, entendiéndose como la facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a los órganos estatales, que ejercen función administrativa, para disponer la realización o cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, acudiendo de ser necesario al empleo de medidas de ejecución que en la doctrina francesa se designó con el nombre de decisión exécutore. Asimismo, la doctrina señala que la ejecutoriedad del acto administrativo será de plano y sin duda alguna, en los casos de: auto tutela en materia de dominio público (recursos minerales); demolición de un edificio que amenaza ruina; e, incautación y destrucción de bienes que impliquen un peligro para la salubridad y moralidad de los habitantes.

b) La nulidad del acto administrativo no se declara de oficio.- Los jueces no podrán declarar de oficio la nulidad del acto administrativo, que necesariamente está sujeto a un pronunciamiento jurisdiccional en la sentencia y no anticipadamente a través de otras formas de conclusión del proceso de administrativo minero.

c) Es documento público el documento que contiene el acto administrativo.- El Código Procesal Civil establece:

Artículo 235.- Documento público.- Es documento público:

1. El otorgado por funcionario público en ejercicio de sus atribuciones.

Es decir, el instrumento probatorio del acto administrativo es documento público como tal y por su contenido y que es admitido por SPOTA y negado por BIELSA y GORDILLO.

6.2. Principio de Tutela Judicial Efectiva.- Establece el Art. 7 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, D. S. No 017-93-JUS, que:

En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con las garantías de un debido proceso.

Es deber del Estado, facilitar el acceso a la administración de justicia promoviendo y manteniendo condiciones de estructura y funcionamiento adecuado para tal propósito.

Aunque la citada ley llama de plena tutela jurisdiccional, obviamente trata del principio de tutela judicial efectiva, que importa plena facultades que tienen los jueces para la total y completa satisfacción de las pretensiones, conforme al ordenamiento jurídico, que ante él se formulen. Consiste, según Jesús GONZALES PEREZ, en la plena jurisdicción del juez para "juzgar y hacer ejecutar", a fin de que el ordenamiento jurídico se realice, ponga fin a la situación litigiosa que dio lugar a su intervención y se restablezca el orden jurídico.

En el proceso de impugnación de resoluciones de la autoridad minera, este principio también demanda dar una verdadera solución a si el ejercicio del derecho a la jurisdicción provoca los efectos suspensivos respecto al acto administrativo; es decir, la Resolución del Consejo de Minería.

En efecto, dando solución al problema, el mismo autor precisa que si la ejecución del acto impugnado ocasiona daños graves al particular y no-perjuicio grave al interés público, no hay ninguna razón que impida que la medida suspensiva pueda aplicarse; pero si nace para limitar el principio de ejecutoriedad administrativa contra actos administrativos sospechosos de ilegalidad, lo más lógico es pensar que la suspensión se aplique a todos los actos administrativos.

Por su parte EYERMAN-FROHLER, citado por Jaime RODRIGUEZ ARANA Y MUÑOZ, es de distinto parecer y precisa:

La suspensión no opera en aquellos casos en que el acto en cuestión elimine situaciones jurídicas de los particulares. Y continúa diciendo que: Tampoco se puede aplicar sobre actos administrativos provisionales y sólo se puede solicitar o, mejor dicho, sólo puede prosperar, si el recurso resulta de acuerdo con la Ley en cuanto a los requisitos de admisibilidad.

Como en el Derecho Minero Peruano el procedimiento minero es de orden público y el otorgamiento de concesiones mineras son bajo condición resolutoria, estimamos que el cumplimiento del supuesto de hecho para la extinción del derecho del particular o concesionario, por la interposición de una demanda de impugnación, previo agotamiento de la vía administrativa con una Resolución del Consejo de Minería, no suspende la ajecutoriedad de dicho acto administrativo minero, como informa el Art. 23 de la Ley No 27584.

7. Demanda y Pretensión.- Ha sido definida en la doctrina como el acto procesal con el cual el actor inicia el ejercicio de la acción y promueve un juicio.

En el Proceso Administrativo Minero, la acción tiende a impugnar la validez de un acto administrativo que ha causado estado; pero la acción, que se materializa en la demanda, tiene que estar perfectamente delimitada en atención al principio dispositivo o de congruencia del proceso y cuyo correlato es la congruencia de la sentencia.

Visto as, la acción contenciosa administrativa será declarativa, constitutiva y de condena.

7.1. Pretensión Declarativa.- La pretensión es declarativa cuando lo que se pide al órgano judicial es la mera declaración de la existencia o inexistencia de una relación jurídica. Es decir, sólo se pide una simple declaración sobre la relación jurídica; cuya finalidad perseguida es la certeza, la desaparición de la incertidumbre o de la inseguridad jurídica en que se halla el impugnante. La petición tiende a la constatación de una situación jurídica, sin que la imponga a persona determinada, aunque pueda darse interés en que la declaración se haga frente a alguien.

Del acto administrativo minero que ha causado estado, presupuesto del Proceso Administrativo Minero, deriva una situación jurídica, aún cuando la pretensión planteada frente al Estado se concretara a pedir pura y simplemente una anulación, en donde la pretensión no sería declarativa, pues la anulación importaría la extinción de las situaciones jurídicas derivadas del acto y sería constitutiva, como veremos.

La pretensión será propiamente declarativa cuando la Resolución del Consejo de Minería, se hubiese dictado como consecuencia de una petición ante tal órgano en que se hubiese solicitado de éste, pura y simplemente, una declaración acerca de la existencia o inexistencia de una situación jurídica. El acto que denegara la petición, no supondría una transformación de la naturaleza de la petición cuando ésta se formulase ante el Poder Judicial. El acto tendría como única finalidad el cumplimiento de un presupuesto procesal. Y la prestación procesal administrativa contendría como primer pedimiento, por supuesto, la anulación del acto; y, subsiguientemente, la declaración del Poder Judicial de la existencia o inexistencia de la relación jurídica que no declaró el acto administrativo (omisión). No se persigue una sentencia que en su momento fuese susceptible de ejecución, sino una declaración con la que se obtendría el beneficio de la seguridad jurídica presente y futura, la certidumbre de los derechos mineros y de su normal ejercicio, previniendo contra la violación de los mismos.

En suma, la pretensión será declarativa cuando la decisión jurisdiccional contenida en la sentencia, refiriese a una relación jurídica invocada previamente por el administrado o minero ante el Consejo de Minería y dicho órgano colegiado hubiese omitido pronunciarse. Obviamente, la primera prestación administrativa minera, será la anulación del acto impugnado y subsiguientemente la declaración jurisdiccional de la existencia, inexistencia o la interpretación de una relación jurídica que omitió declara o la interpretación de una la relación jurídica que se omitió declararse en el acto administrativo.

7.2. Pretensión Constitutiva.- La pretensión será constitutiva cuando lo que se pide al Poder Judicial es la creación, modificación o extinción de una situación jurídica pre-existente. Se trata de que la sentencia cree una situación jurídica (constitutiva en sentido estricto), o extinga una situación jurídica (pretensión resolutoria).

Se solicita del órgano judicial una sentencia que, en sí misma, produzca un efecto directo en las relaciones jurídico-materiales, creándolas, modificándolas o extinguiéndolas.

7.3. Pretensión de Condena.- La pretensión es de condena cuando lo que se reclama del órgano jurisdiccional es la imposición de una situación jurídica al demandado. Si por ser reconocida por el demandado no se cuestiona la situación jurídica y únicamente se pretende su imposición al mismo, será una pretensión pura de condena. Cuando se cuestionara la situación jurídica y la pretensión se refiriese también a una condena, el órgano jurisdiccional deberá pronunciarse primero sobre la situación jurídica y en segundo lugar sobre la prestación que debe realizar el demandado; por lo que la pretensión, será declarativa o constitutiva y, además, de condena.

La pretensión de condena en el Proceso Administrativo Minero conforme al Art. 6 de la Ley No 27584, está referida cuando se demandara acumulativamente indemnización de daños y perjuicios a los Vocales del Consejo de Minería, si éstos hubiesen actuado con manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad y con dolo o culpa inexcusable.

Debe tenerse claro que conforme al Art. 45 de la Ley No 27584, las partes del proceso contencioso administrativo no podrán ser condenados al pago de costos y costas.

8. Jurisdicción y Competencia.- Resulta necesario señalar lo que se entiende por jurisdicción; pero el concepto debe referirse más allá del que usualmente se utiliza en el Derecho Procesal, que considera a la jurisdicción como el poder del Estado para resolver conflictos de intereses de trascendencia jurídica en forma vinculativa para las partes. En efecto:

Se ha debatido largamente y aún continúa sosteniéndose que la jurisdicción es potestad absoluta del Estado y que reposa en el Poder Judicial; mas, hoy se admite una dualidad conceptual: jurisdicción judicial y jurisdicción administrativa, si bien no es total equiparidad, pues la primera podrá concluir imponiéndose legalmente a la segunda.

Ahora bien, hay una jurisdicción contencioso administrativa, que la potestad de cierto órgano del Estado para conocer y resolver, mediante formalidad procesal, los asuntos controvertidos entre administrados y el Estado, entre administrados frente al Estado, o entre personas jurídicas de derecho público.

Es decir, la jurisdicción debe entenderse como el poder o facultad que tiene el Estado para resolver controversias. Empero, pese a que se hable de una jurisdicción administrativa y judicial, no significa que la jurisdicción como tal no sea una sola. Ello se explica porque su utilización más responde a la división de funciones que tienen los diferentes órganos del Estado a través del Ejecutivo (Poder de Administración), el Legislativo (Poder Legiferante) y el Judicial (Poder Jurisdiccional) y cuyo correlato es el equilibrio funcional entre éstos órganos.

Agotada la jurisdicción minera por Resolución del Consejo de Minería (Poder de Administración), el administrado podrá recurrir a la jurisdicción judicial (Poder Judicial), impugnando dicho acto administrativo. Es en esta última jurisdicción es donde se trata de la competencia para el conocimiento y sustanciación de la demanda de impugnación de Resoluciones del Consejo de Minería.

Por lo expresado y de acuerdo a la doctrina más generalizada, podemos decir que la competencia es una limitación a la facultad o poder de administrar justicia (Poder Jurisdiccional) del que están investidos los Jueces por circunstancias concretas: por razón de territorio (competencia territorial) y grado (competencia funcional).

8.1. Competencia territorial.- Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el Juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable (Art. 8 de la Ley No 27584).

La demanda de impugnación contra resoluciones expedidas por el Consejo de Minería (Art. 9 de la Ley No 27584, modificado por Ley No 27709) se plantea ante la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima; asimismo, como la acción se dirige en el fondo contra el Estado, ella se entiende con el Procurador del Sector Energía y Minas, que por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, D. L. No 17537, el Estado sólo podrá ser demandado ante los Jueces de la capital de la República.

Con el objeto de aliviar la carga procesal de la única Sala Contenciosa Administrativa, mediante Resolución Administrativa No 047-2003-CE-PJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, publicado en "El Peruano" el 17 de Mayo del 2003, se crea la Segunda Sala Contenciosa Administrativa; estableciéndose que la única Sala que se constituye en Primera Sala, conocerá las causas signadas con número impar; en tanto que la Segunda Sala, con número par.

Cuando la acción se hace extensiva a terceros, éstos también deberán someterse a los Jueces de Lima, descartándose la posibilidad de realizar cuestionamiento de competencia (Art. 35 del Código Procesal Civil).

8.2. Competencia funcional.- La competencia funcional corresponde a los órganos judiciales de diversos grados. Aún cuando indirectamente constituye un aspecto de la competencia objetiva, la demanda de impugnación se interpone ante la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima, la que conocerá del proceso en primera instancia (Art. 9 de la Ley No 27584, modificado por Ley No 27709).

Dicha competencia se justifica al tener el proceso por objeto la impugnación del acto administrativo de un órgano colegiado, como lo es el Consejo de Minería. Asimismo, porque garantiza una recta aptitud para el conocimiento de la acción contenciosa por otro órgano colegiado como lo es la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima. Criterio que, además, es razonable en comparación con los Códigos de Minería de 1900 y 1950 que dejaban las acciones de impugnación a merced del Juez Civil de Primera Instancia, y porque responde al tener que reiterar en lo judicial lo tramitado y probado a lo largo del procedimiento minero; por tanto, iniciar el conocimiento ante un mero Juez Civil de Primera Instancia desconocedor de los problemas y normas de la jurisdicción administrativa minera a quien no sería justo exigirle conocimientos enciclopédicos.

9. Partes del Proceso.- En el Proceso Administrativo Minero, además del Estado, intervienen otras personas naturales o jurídicas titulares del derecho de acción y contradicción a las que se le denomina partes en el proceso. En la acción de impugnación según ha establecido la doctrina, no hay demandante ni demandado, sólo hay impugnante del acto recurrido y defensores del mismo, aún cuando pueden ser parte en el proceso todos aquellos que ostenten un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo similar al que tiene el recurrente.

9.1. Impugnante o demandante.- El Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, no establecía quién debía entablar la demanda de impugnación, y el Art. 63 del Reglamento de Procedimientos Mineros, refiere que sólo podrán someterse a la acción contenciosa administrativa las resoluciones expedida por el Consejo de Minería.

Las resoluciones del Consejo de Minería al tener efectos particulares y no generales, se entiende que tiene la calidad de impugnante la persona de la misma primigenia relación administrativa minera. Relación que produce legitimación para invocar dicha acción; y, por tanto, mantiene latente el derecho subjetivo del interesado hasta el cumplimiento del plazo de caducidad que señala la ley. Al titular de esta primigenia relación, sustancial, el Art. 11 de la Ley No 27584 denomina legitimidad para obrar activa, pudiendo ser el mismo Estado.

Por lo expresado, el Proceso Administrativo Minero, concebido para luchar contra los actos administrativos ilegales y para procurar un justo equilibrio de poderes, nunca se instaura "ex oficio". Todo lo contrario, es un proceso a instancia de parte, porque el interés en juego es uno subjetivo, personal y por la misma razón que la resolución del Consejo de Minería es de efectos particulares.

No obstante, si la resolución expedida por el Consejo de Minería hubiese infringido manifiestamente la ley en agravio del interés público, no podría declararse su nulidad de oficio conforme al Reglamento de Organización y Funciones del Consejo de Minería, R. M. No 028-82-EM/CM, quedando únicamente la posibilidad de aplicarse el segundo párrafo del el Art. 11 de la Ley No 27584, que dispone que también tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derecho subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidión el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa. Esto es explicable porque nuestro sistema contencioso administrativo es judicialista, distinto al sistema francés donde hay sometimiento del conflicto, entre diferentes órganos de la administración pública, al Consejo de Estado.

9.2. Procuraduría del Sector Energía y Minas.- Hemos expresado que en el Proceso Administrativo Minero hay impugnante y defensor del acto impugnado. El defensor en representación de los intereses del Estado es el Procurador del Sector Energía y Minas (Cfr. D. L. No 17537 de 25 de Marzo de 1969; y, Art. 11, segundo párrafo, de la Ley No 27584.

9.3. Ministerio Público.- Está obligado a dictaminar en todas las instancias donde el Estado es parte del proceso, antes de la expedición de la resolución final y en casación. Aunque el Dictamen del Fiscal Superior y Supremo en lo Contencioso Administrativo es meramente ilustrativo, su inobservancia acarrea nulidad procesal, tal como señalan el Art. 21 del D. L. No 17537; el Art. 80 del Decreto Legislativo No 52, Ley Orgánica del Ministerio Público; los Arts. 220 y 222 del Código Procesal Civil; y, el Art. 14 de la Ley No 27584.

Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad a las leyes de la materia: Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Dec. Leg. No 613.

9.4. Aquél con legítimo interés.- En el proceso administrativo minero y en el derecho administrativo en general, no tiene sentido la distinción privatista entre nulidad absoluta y relativa; lo que conllevaría a estimar que pueden interponer acciones de nulidad, los que tengan interés público y el Ministerio Público.

En el proceso administrativo minero el acceso al poder judicial es dado por un criterio de legitimación, que dice relación con la titularidad de un derecho subjetivo lesionado o de un simple interés y que en nada tienen que ver con el tipo de nulidad del acto que se impugna.

De donde resulta que el interés legítimo o legítimo interés se refiere a la pretensión de una conducta ajena que, en caso de la jurisdicción minera, debe ser conforme al derecho objetivo. Ahora bien, en el proceso administrativo minero el legítimo interés se presenta en forma activo o pasivo. Activa, cuando la demanda sea incoada por el sujeto agraviado o perjudicado en la primigenia relación administrativa minera: V. gr. Oponente, cesionario o adquirente. Pasivo, cuando la demanda de impugnación se entiende, aparte del Procurador del Sector Energía y Minas, con la parte que hubiese obtenido Resolución favorable y que le permite contestar la pretensión.

10. Requisitos especiales.- Aparte de los previstos en los Arts. 130, 424, y 425 del Código Procesal Civil, son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda: agotamiento de la vía administrativa, el plazo y la vía procesal.

10.1. Documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa.- Las resoluciones que dicta el Consejo de Minería ponen fin a la jurisdicción minera, causan estado; mas no deben confundirse con los autos y decretos que expiden los órganos inferiores. Actos administrativos mineros que al no ser impugnados administrativamente no causan estado, sino devienen en actos firmes y que han sido definidos por Eduardo ORTIZ ORTIZ, señalando que:

Acto firme es el inimpugnable porque han transcurrido los plazos legales sin que el particular haya utilizado los recursos administrativos en su contra. El acto que causa estado, en cambio es el inimpugnable porque la ley no permite atacarlo en la vía administrativa, negando todo recurso contra el mismo, porque ya han sido resueltos desfavorablemente todos los recursos legales utilizados en tiempo y forma.

Empero, la inimpugnabilidad del acto administrativo que causa estado, está referido a la vía administrativa y no a la vía jurisdiccional, donde la existencia de un acto que ha causado estado, constituye el presupuesto procesal de admisibilidad de la demanda de impugnación. De donde a tenor el Art. 20 de la Ley No 27584, como requisito especial se exige la acreditación documentada del agotamiento de la vía administrativa y la presentación del expediente administrativo, en este último caso cuando impugne en sede judicial el Estado.

10.2. Plazo.- Establece el Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, D. S. No 018-92-EM, que: La acción contenciosa-administrativa sólo podrá interponerse dentro de treinta (30) días hábiles siguiente a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. Vencido dicho plazo no será admisible la demanda ante el Poder Judicial. Dicho plazo resultaba aplicable a los procesos iniciados antes del 28 de Julio de 1993 fecha en la que entró a regir el Código Procesal Civil; modificándose luego el plazo a tres (3) meses de notificada o publicada la resolución impugnada, lo que ocurra primero, conforme al Art. 17 – Inc. 1 de la Ley No 27584.

10.3. Vía procesal.- La demanda de impugnación de Resolución del Consejo de Minería, según el Art. 25 de la Ley No 27584, se sustancia por los trámites del proceso abreviado.

11. Excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.- Se encuentra subsumida en el Inc. 6 del Art. 446 del Código Procesal Civil. Es una novedad que introduce al ordenamiento jurídico el referido Código; pero es de señalar que el legislador del Código de Procedimiento Civiles de 1912 pudo haber introducido dicha excepción teniendo como antecedente inmediato el Inc. 7 del Art. 533 de la Ley de Enjuiciamientos de España de 3 de Febrero de 1881, que admitían como excepciones dilatorias: La falta de reclamación previa en la vía gubernativa, cuando la demanda se dirigía contra la Hacienda Pública.

La excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa es el ejercicio del Derecho de Defensa denunciando la existencia de una relación jurídica procesal inválida por omisión o defecto en algún presupuesto o el impedimento de pronunciarse sobre el fondo de la controversia por omisión o defecto de una condición de la acción

Es una excepción eminentemente procesal que tiene por correlato el derecho de contradicción que realiza el demandado. Dice relación con los requisitos de admisión de la demanda de impugnación, aún cuando un sector de la doctrina estima que está referida a un requisito de fondo o de procedencia.

Decimos que constituye un requisito formal o presupuesto procesal en razón que si admitiéramos que es un requisito de fondo o de procedencia, bien podría plantearse la defensa previa o excepción impropia llamada así en doctrina. Más aún, ¿qué sucedería si se agota la vía administrativa por una resolución que causa estado con posterioridad a la resolución que da por concluido el proceso de impugnación?. La posición adoptada por el Art. 451 –Inc. 5- del Código Procesal Civil es anular lo actuado y dar concluido el proceso. Entonces ¿el justiciable podría volver a presentar otra demanda?. Estimamos en sentido afirmativo al considerar que el agotamiento de la vía administrativa es sólo un prosupuesto procesal y no un presupuesto de la acción, concepto éste último que es muy discutido en la doctrina.

12. Contestación de la demanda.- Siguiendo las reglas contenidas en el Código Procesal Civil, corrido traslado de la demanda, el defensor de la legitimidad de la Resolución del Consejo de Minería, Procurador del Sector Energía y Minas, deberá contestar la demanda en el término de diez (10) días, según dispone el Art. 491 –Inc. 5- del Código Adjetivo. Al contestar la demanda, de acuerdo a la teoría del proceso, pueden suceder dos supuestos: que la acción sea contradicha o que se reconozcan los fundamentos, la legalidad de la pretensión y que se convenga con ella.

El primer supuesto es lo que se espera del Defensor de la Legitimidad del Consejo de Minería, así como del sujeto con que el que también se entiende la demanda. El segundo caso no puede suceder en el proceso administrativo minero, porque:

Cuando la Administración es la demandada, que la mayoría de los casos, el allanamiento no produce la inmediata sentencia del Juez (Tribunal), de acuerdo con la pretensión del actor. En todo caso, el Tribunal siempre dictará la sentencia que estime justa.

Como justificación a esta potestad es ha dado razones convincentes y que no dejan duda al estudioso; la formalidad de los actos de la Administración declaratorios de derechos, lo que podría ser burlado con una demanda y su posterior allanamiento de la Administración (del Procurador o el que tenga legítimo interés), la imposibilidad, (la casi) de transigir para la Administración, que también sería fácilmente burlada por la Administración con el allanamiento.

Por lo dicho, resulta improcedente que el Procurador del Sector Energía y Minas se allane a la pretensión o transija con la demanda, siendo inaplicable el Art. 15 del D. L. No 17537 y la conciliación dentro del proceso o antes del proceso.

La reconvención resulta improcedente e inadmisible en el proceso de impugnación en razón que el acto administrativo impugnado goza de la presunción de legitimidad al no poderse reclamar al impugnante el cumplimiento del acto impugnado, que intrínseca y externamente goza del principio de ejecutoriedad a menos que sus efectos sean suspendidos mediante una medida cautelar. Menos aún se puede reconvenir solicitando una indemnización contra el actor al hacer éste uso del ejercicio regular de un derecho subjetivo. Interpretación que ha sido recogido por el Art. 490 del Código Procesal Civil.

13. Medios Probatorios.- Si bien se impugna un acto administrativo minero, tal acto tiene un sustento fáctico. Por ello, el segundo párrafo del Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, en el proceso de impugnación de resoluciones del Consejo de Minería, admitía como pruebas: La prueba instrumental; la Inspección ocular; Perito; y, las demás compatibles con la naturaleza del proceso. En ningún caso no eran admisibles la prueba de confesión y la de testigos.

La Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Ley No 27584, al referirse en forma genérica a los medios probatorios en el Art. 27, establece que:

En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial.

Como es de observar, el Art. 27 admite como medios probatorios las que se pueden actuar en sede administrativa; sin embargo, el Art. 28 de la misma Ley al referir que: Los medios probatorios deben ser ofreciso por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompañarse todos los documentos y pliegos en los escritos de manda y contestación, a través de una primera interpretación pareciera que admitiera las pruebas de confesión, declaración de parte llamada por el Código Procesal Civil, y de testigos. Como veremos a continuación, dichos medios probatorios no son idóneos en el proceso contencioso administrativo minero.

Para nuestro estudio seguiremos las pruebas a que hacía referencia el Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, sólo con el único objeto de explicar los medios probatorios pertinentes y de actuación en sede administrativa.

13.1. Prueba instrumental.- Con el Código de Procedimientos Civiles de 1912, se entendía por instrumentos públicos a los otorgados con las formalidades legales que producían fe respecto a la realidad del acto verificado ante el notario o funcionario que los extendió o autorizó y que podían ser presentados en cualquier estado del proceso, como: las escrituras públicas y demás documentos extendido por notarios conforme a las leyes; los extendidos o autorizados por los funcionarios y empleado públicos en ejercicio de sus funciones; las partidas de nacimiento, matrimonio y defunción extendido en el registro del estado civil o en los libros parroquiales; las escrituras extendidas ante el Juez de Paz a falta de notarios, desde que se protocolicen. A estas pruebas instrumentales en el Art. 235 del Código Procesal Civil se les denominan documentos públicos.

Asimismo, los expedientes administrativos mineros tienen la calidad de documentos públicos, sin que signifique que la autoridad minera tenga que remitir al Poder Judicial el original, como sucedía en la práctica lo que ocasionaba extravíos o pérdidas. Explica esta interpretación por el carácter de ejecutoriedad de la resolución administrativa y porque el mismo se encuentra en trámite o en giro, conforme dispone el Art. 35, Inc. b) del D. L. No 17537 y el Art. 240 del Código Procesal Civil.

En sentido contrario en la doctrina nacional, Gustavo BACACORZO señala que:

El expediente administrativo, como medio de prueba, no sólo es indispensable para lo contencioso – administrativo la presuposición del agotamiento de la vía previa, ni la presentación del recurso u ocurso respectivo, sino también que los autos que conoció y resolvió la Administración se agreguen a los actuado jurisdiccionales. Este es en un principio de sana doctrina publicista.

Aquellos no constituyen materia de simple alzada, ni tampoco se anexan como mera prueba global, sin valor ante lo jurisdiccional – administrativo.

Primeramente, el expediente administrativo demuestra en forma palmaria el contenido y los extremos de la pretensión recurrida, que como hemos visto no pueden ser variados en extensión. Segundo, por evidentes razones de economía procesal. Tercero, como instrumento público, pues la Administración se ha pronunciado supuestamente en el ejercicio de sus derechos; y finalmente, porque la jurisdicción contenciosa – administrativa, aunque no está por encima de la Administración, su pronunciamiento es culminación de la que ella sustanciará previamente.

13.2. Inspección ocular.- Llamada con acierto y propiedad inspección judicial por el Código Procesal Civil, la diligencia será practicada personalmente por los vocales de la Sala que la decreta cuando haya de ejecutarse en el lugar del proceso, conforme al Art. 151 del mismo.

En el proceso administrativo minero, la inspección judicial no es suficiente para probar un hecho material o concreto por el contenido técnico que sustenta el derecho minero y que redunda en la falta de idealización o representación de los hechos por el juez, siendo necesaria la actuación de pruebas concomitantes.

13.3. Peritos.- En doctrina se señala que los peritos son personas llamadas a exponer al juez no sólo las observaciones de sus sentidos y sus impresiones personales sobre los hechos observado, sino también las inducciones que deben sacarse objetivamente de los hechos observado y de aquellos que les den existencia. Con acierto y mejor técnica es denominada pericia en los Arts. 262 al 271 del Código Procesal Civil.

La pericia procede cuando la apreciación de los hechos controvertidos requiere de conocimiento especiales de naturaleza científica, tecnológica u otra análoga. La persona en que recae el nombramiento debe ser natural. En la práctica los jueces nombraban a instituciones (V. gr. Colegio de Ingeniero, Policía Nacional u otras), contraviniéndose el Art. 268 del Código Procesal Civil y el Reglamento aprobado por Decreto Supremo No 002-68 de 1 de Marzo de 1968, que establece que el nombramiento de peritos, deberá ser sobre la base de las nóminas que remiten las instituciones al Poder Judicial. Nómina que sería conveniente que el Colegio de Ingenieros tuviese como base la relación de Peritos Mineros que aprueba la Dirección General de Minería, los que se presumen que son los más idóneos y porque no están en relación de dependencia con el Estado de acuerdo al Art. 21 del Reglamento de Peritos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 011-92-EM.

13.4. Demás compatibles con la naturaleza del proceso.- Debe ser cualquier medio probatorio para lograr la convicción y certeza del juez acerca de la existencia de un hecho. V. gr. Informes de Organismos Técnicos para saber la formación geológica del depósito mineral, declinación magnética, condiciones atmosféricas y otras.

El Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería disponía que: En ningún caso será admisible la prueba de la confesión y la de testigos.

Dicha prohibición se explica y desde mi punto de vista el concepto es válido con la Ley No 27584, porque la confesión o declaración de parte, dice relación con los hechos y no con el derecho. De tal manera, su calificación jurídica en virtud del principio iura novit curia contenida en el Art. VII del Título Preliminar del Código Procesal Civil, siempre pertenece al juez. No obstante, en la doctrina se piensa que tal mecanismo de prueba sólo es posible allí donde las partes tengan un pleno dominio material de los hechos, pues no cabe duda que la confesión de un hecho puede determinar la calificación jurídica de una relación entre dos personas.

Por lo dicho, en el proceso administrativo minero difícilmente se podría admitir en la pertinencia de la confesión o declaración de parte. Si la parte confiesa un hecho, de alguna manera esta condicionando la calificación jurídica que deber dar el juez respecto de la resolución del Consejo de Minería; de donde resultaría que el mismo juez se vea compelido a declara la legalidad o ilegalidad del acto administrativo minero, saliendo de toda lógica jurídica.

14. Conclusión del proceso.- La forma normal como acaba o culmina el proceso administrativo minero, es por medio de la sentencia. No obstante en el discurrir del mismo, por el desistimiento y abandono se puede llegar a su culminación especial. Se descarta al allanamiento y la transacción.

14.1. Sentencia.- El Art. 121, in fine, del Código Procesal Civil establece que: Mediante la sentencia el juez pone fin a la instancia o modificación de medidas cautelares y las demás decisiones que requieren motivación para su pronunciamiento.

La sentencia o resolución final es el correlato de la demanda, en razón que en el proceso administrativo el juez está obligado a pronunciarse únicamente sobre la cuestión controvertida (ne eat iudez ultra petita partium). Además, en este proceso prima el principio dispositivo que no permite al juez conocer de oficio dicho proceso, descartándose la aplicación in extenso del principio iura novit curia, legislado en el Art. VII del Título Preliminar del Código Civil y en el Art, VII del Código Procesal Civil.

La violación del principio dispositivo, medular en el proceso administrativo minero, acarrea la nulidad de la sentencia a tenor del Art. 171 del Código Procesal Civil. En este proceso la sentencia podrá ser estimatoria o desestimatoria.

a) Sentencia Estimatoria.- Es estimatoria cuando el primer pronunciamiento sea de anulación de la resolución impugnada y en segundo lugar se pronuncie sobre la declaración de la existencia o extinción de una relación jurídica omitida en la Resolución del Consejo de Minería (sentencia declarativa); y, la creación, modificación o extinción de una situación jurídica pre – existente (sentencia constitutiva).

b) Sentencia Desestimatoria.- La sentencia es desestimatoria, declarativa en sentido estricto, cuando se limita a denegar la solicitud de la existencia o inexistencia de una situación jurídica sin que tenga que anulares antes el acto administrativo.

14.2. Desistimiento.- Por el desistimiento se separa expresamente el litigante del proceso o de algún acto procesal; y, de la pretensión como precisa el Art. 340 del Código Procesal Civil. Esta separación voluntaria e incondicional a los actos del proceso, o lo que es lo mismo al proceso administrativo minero. En este proceso no es necesario el consentimiento del defensor del acto impugnado (Procurador del Sector Energía y Minas), y la razón está en que resulta aplicable el Art. 341 del Código Procesal Civil y, además, porque la resolución del Consejo de Minería goza de la presunción de legitimidad que la hace factible su ejecutoriedad.

14.3. Abandono.- Es la inactividad procesal del impugnante y no del Estado (Art. 23 del D. L. No 17537). El abandono del proceso tiene lugar si se paralizan los autos durante 4 meses en primera instancia sin que se realice acto que lo impulse (Arts. 346 y siguientes del Código Procesal Civil).

Por esta forma especial se llega a la conclusión del proceso administrativo minero. Esto en razón que la declaración de abandono, deja sin efecto la interrupción a la prescripción operada con la citación de la demanda; además, si el particular intentara impugnar nuevamente la resolución del Consejo de Minería, éste ya no tendría derecho alguno por haber también caducado su derecho a poner en movimiento a los órganos jurisdiccionales del Estado (Art. 35 del Código Procesal Civil y Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 018-92-EM).

Asimismo, opera el abandono según el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería:

Artículo 54.- En caso de controversia judicial sobre la validez de una concesión, subsiste la obligación de pago de las obligaciones pecuniarias para mantenerla vigente. El accionante queda también obligado al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias en los plazos establecidos en esta Ley, mientras dure el juicio, bajo pena de abandono de la instancia respecto de la concesión en litigio.

Cumplido el pago por el accionante, éste deberá acreditarlo en el expediente respectivo.

Concluida la controversia, el litigante vencido podrá solicitar el reembolso de las cantidades que hubiere pagado.

15. Recursos impugnativos.- Expedida la sentencia que puso fin al proceso administrativo minero, ésta no podrá ser alterada; pero antes que la resolución cause ejecutoria, de oficio o pedido de parte, el juez puede aclarar algún concepto oscuro o dudoso expresado en la parte decisoria de la resolución o que influya en ella. La aclaración no puede alterar el contenido sustancial de la decisión establece el Art. 406 del Código Procesal Civil. Se entiende que la norma no se refiere al recurso impugnativo de aclaración, sino a un medio autónomo de integración de la sentencia.

El recurso impugnativo que tiene por objeto restar validez y eficacia a la sentencia que expide en primera instancia la Sala Contenciosa de la Corte Superior de Lima, es el recurso de apelación regulado en los Arts. 364, 365 y 494 del Código Procesal Civil y el Art. 32 de la Ley No 27584.

Conforme al Art. 9 de la Ley No 27584, modificada por Ley No 27709, corresponde a la Sala Civil de la Corte Suprema pronunciarse en grado de apelación de sentencia y la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema en casación; cuyas decisiones adoptadas en casación constituirán doctrina jurisprudencial en materia contenciosa administrativa

16. Ejecución de sentencia.- Conforme al Art. 40 de la Ley No 27584, la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que conoció del proceso en primera instancia: Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima, la que designará al Vocal encargado de la ejecución de la resolución.

La doctrina ha establecido que el problema de la ejecución de las sentencias en el contencioso – administrativo se nos presenta como un problema de jurisdicción y de posibilidad. Un problema de jurisdicción, en el sentido de que ésta no llega allí donde es necesario la capacidad para dictar un nuevo acto administrativo conforme a derecho; un problema de posibilidad, porque es difícil establecer de antemano la validez o la posibilidad de una ejecución forzosa contra la administración revestida del imperium.

La sentencia de condena declara una obligación para una de las partes en el proceso; en nuestro caso, para la administración minera. Si la administración minera cumple con su obligación y "ejecuta" la sentencia, no hace sino acomodar su actividad para el cumplimiento de esta obligación; en otras palabras, se somete a la obligación derivada de lo juzgado.

La ejecución, que tiende al consentimiento real de los intereses del vencedor en la litis, es totalmente distinta, pues ya no estamos ante el cumplimiento de la sentencia (que siempre es una actividad del obligado), sino, todo lo contrario, ante el incumplimiento. La ejecución procesal de la sentencia supone el incumplimiento de ésta por el obligado, y supone una sanción que se deriva de dicho incumplimiento. Es precisamente el cumplimiento de la sanción, y no de la obligación, la finalidad de la actividad procesal de ejecución. Y este cumplimiento de la sentencia se hace contra la voluntad del interesado.

Para que haya ejecución forzosa de sentencias tiene que haber incumplimiento, y, por tanto, actividad "sustitutiva"; el juez sustituye la actividad negada por el condenado.

La determinación de la necesidad de cumplir o no la sentencia es actividad discrecional, en parte sólo, de la administración minera. En suma, el interés público apreciado por la administración prevalece sobre el interés particular protegido en la sentencia. En todo caso, tanto la suspensión como el incumplimiento "en absoluto" de la sentencia no dan lugar a la sanción que supone la ejecución. Estamos en presencia de una suspensión o de cumplimiento de la ley. Al no existir la ilegalidad, no existe la sanción, y al no existir la sanción no puede haber ejecución forzosa.

Finalmente, es necesario señalar que el Art. 44 de la Ley No 27584 establece que son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de éstas.

17. Ultractividad del Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por D. S. No 014-92-EM.- Los procesos contenciosos mineros iniciados antes de la vigencia de la Ley No 27584 (15 de Abril del 2002), continuarán su trámite según las normas procesales con las que se iniciaron (Art. 157 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo No 014-92-EM, y los Arts. 540 al 545 del Código Procesal Civil)

Autor:

Juan Francisco Baldeón Ríos *

Profesor Ordinario de Derecho Minero en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Federico Villarreal, Lima, Perú