Relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano

Trabajo Especial de Grado presentado como requisito para optar al Grado de Especialista en Derecho Tributario

2. Resumen
4. El problema
5. Marco teórico
6. Marco metodológico
7. Conclusiones y recomendaciones
8. Bibliografía

RESUMEN

La temática del presente trabajo de investigación se inserta en el derecho tributario, específicamente en el estudio de la potestad tributaria de un ente político territorial nacido con la puesta en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: el Distrito Metropolitano de Caracas. La situación problemática consiste en que no están claramente señalados los límites de esa potestad, por lo que se dan conflictos entre los poderes tributarios que confluyen en el territorio del referido Distrito afectando a los contribuyentes que han tenido que pagar un mismo tributo a varias administraciones tributarias. En ese sentido, el propósito de la presente investigación consistió en determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano. Para ello se contó con lo expuesto por diversos autores como Villegas (1999), Brewer (2000) y Tovar (2002), entre otros que aportaron diversos datos relacionados con la temática de la potestad tributaria desde diversas perspectivas que sirvieron de base al presente trabajo. La metodología utilizada fue de tipo documental, diseño bibliográfico y nivel descriptivo. La principal conclusión a la que llegó el autor fue que la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas está determinada por lo señalado en la Constitución y las leyes. En consecuencia, debe ser ejercida con respeto, para no vulnerar los principios tributarios señalados en la Carta Fundamental y la principal recomendación fue que se clarifiquen los límites del ejercicio de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas con la de los municipios, el Estado Miranda y la Nación. De ese modo se evitaría la vulneración de los principios tributarios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

INTRODUCCIÓN

La unidad político territorial de la ciudad de Caracas se establece en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. A partir de lo estipulado en la Carta Magna, el artículo 3 de la antedicha Ley estipula que el sistema de gobierno municipal del Distrito Metropolitano tiene dos (2) niveles, uno metropolitano y uno municipal.

Esto genera diversas situaciones problemáticas en cuanto a la determinación de los límites de las competencias de los órganos de gobierno que conviven en el territorio del Distrito Metropolitano. El ámbito tributario no escapa de esta realidad. Más aún, si se toma en cuenta que, además de los municipios, en el territorio metropolitano existen áreas en las que el gobierno mirandino tiene potestad tributaria, la situación se complica aún más.

La importancia del tema radica en que al haber conflictos acerca de los límites de competencia del poder tributario en Caracas, se genera toda una serie de circunstancias de hecho en las terminan afectados los contribuyentes.

Por consiguiente y precisando la situación problemática, la falta de clarificación de los límites de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas ha generado diversos conflictos en los que, muchas veces resultan afectados los contribuyentes que se han visto compelidos a pagar varios impuestos por un mismo hecho gravable.

En ese orden de ideas, el propósito de la presente investigación consistirá en determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano.

Para alcanzar ese fin se contará con lo expuesto por diversos autores como Villegas (1999) y Tovar (2002) que aportarán sus conocimientos en materia de derecho y gerencia tributaria para la realización del mismo y Brewer (2000) en el ámbito constitucional. Tomando en cuenta que los principios tributarios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela son de vital importancia, pues no pueden ser vulnerados con la creación y cobro de ningún tributo.

Además, el trabajo se sustentará en diversos artículos tomados de la Red Internet y los instrumentos jurídicos, comenzando por la Carta Magna vigente como norma fundamental con la que deben concordar todos los instrumentos jurídicos y específicamente en este caso los que tratan la materia tributaria.

Sobre la base de esos autores se estudiará la potestad tributaria del Distrito Metropolitano en relación con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, diversos instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y diversas ordenanzas por las que el gobierno metropolitano crea tributos y tasas y algunas sentencias relacionadas con el tema.

La metodología que se utilizará para alcanzar el objetivo de la presente investigación es de tipo documental, con diseño bibliográfico y nivel descriptivo, todo enmarcado en el método analítico deductivo.

El trabajo se encuentra estructurado en cuatro (4) capítulos: en el Capítulo I se presenta la contextualización y planteamiento del problema, la formulación de las interrogantes de la investigación, los objetivos que determinan la marcha del proceso investigativo, se justifica la investigación y se presentan los cuadros de variables. En el Capítulo II se desarrolla el Marco Teórico, en donde se presentan los antecedentes utilizados para la realización de la investigación y se da respuesta a las interrogantes desarrollando los indicadores. El Capítulo III presenta el Marco Metodológico en donde se explica detalladamente cuál es el tipo de investigación utilizado, el diseño de estudio empleado y el procedimiento seguido. El Capítulo IV se denomina Conclusiones y Recomendaciones, en él se exponen las consideraciones finales en forma de conclusiones y sugerencias para mejorar el problema planteado. Finalmente, se exponen las referencias bibliográficas utilizadas en el presente trabajo.

CAPÍTULO I

EL PROBLEMA

1. Para comprender en toda su extensión lo que significa la potestad tributaria, es necesario ubicarla en su justo contexto, en el marco del Estado y en su subordinación a las normas constitucionales. En ese sentido, García (1999), señala que el Estado es una organización jurídica de una sociedad política bajo un poder de dominación que se ejerce en determinado territorio. Es, en consecuencia una forma de organización política.

   Por otra parte, el mismo autor señala que las normas fundamentales que se refieren a la organización del Estado se llaman Constitución. Esta se define como "… las reglas jurídicas que determinan los órganos supremos de éste; su modo de creación; sus relaciones recíprocas; su competencia; y la posición de cada uno en relación con el poder estatal" (Ob. Cit., 1999 p. 106).

   Como se infiere, en la Carta Fundamental se establece, entre otros aspectos, la organización del Estado y la relación de este con los particulares. En consecuencia, el poder público se organiza siguiendo lo establecido en el texto constitucional.

   Para Tovar (2002), una vez que el ordenamiento jurídico constitucional otorga al Estado la facultad para obrar con miras a alcanzar el bien común, se constituye el Poder Público. Esta es una manifestación de voluntad individualizada en los entes y organismos que lo conforman, para así ejercer las funciones estatales.

   De esta forma el Poder Público se encuentra dosificado en diferentes órganos que forman parte de ese Estado, ejerciendo una gama de actividades financieras para obtener e invertir los recursos que le ayudarán a la consecución de su fin, procurar una justa distribución de las riquezas y elevar el nivel de vida de sus ciudadanos mediante la gestión de los ingresos y gastos públicos, avalada por los actos legislativos y administrativos que le otorgan facultad para exigir contribuciones que atiendan a la capacidad económica de personas o bienes que se hallan en su jurisdicción.

   Desde esa perspectiva se comprende que, del concepto de Poder Público, en el contexto del Estado y su funcionamiento, surja el de Potestad Tributaria que para Villegas (1999) es:

   …la facultad que tiene el Estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago sea exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria especial… Esto, en otras palabras, importa el poder coactivo estatal de compeler a las personas para que le entreguen una porción de las rentas o patrimonios, cuyo destino es el de cubrir las erogaciones que implica el cumplimiento de su finalidad de atender necesidades públicas. (p. 186)

   Se observa que la potestad tributaria es la supremacía del Estado y la sujeción de los ciudadanos al mismo. Por ello se habla de poder tributario. De allí la importancia de las limitaciones que la Carta Magna ejerce sobre esa potestad. En consecuencia, la potestad tributaria es expresión de ese Poder Público.

   Por otra parte, en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece que:

   El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

   Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

   Por otra parte, cada uno de estos órganos goza de potestad tributaria que, a partir de lo señalado por Villegas (1999), es la capacidad potencial de obtener coactivamente prestaciones pecuniarias de los individuos y de requerir el cumplimiento de los deberes instrumentales necesarios para tal obtención. Pero, estas deben estar bien definidas por las leyes.

   En este marco surge la situación problemática del presente trabajo de investigación, pues, en el artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece:

   Una ley especial establecerá la unidad político territorial de la ciudad de Caracas que integre en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado. Dicha ley establecerá su organización, gobierno, administración, competencia y recursos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter democrático y participativo de su gobierno.

   En este contexto, se originaron una serie de situaciones de índole política que deben ser aclaradas, pues se ha hecho necesario la definición exacta del poder público que ha de regir a todo el Distrito Metropolitano trayendo como consecuencia una serie de discusiones relativas a la potestad tributaria del Distrito Capital.

   Esto se hace patente en lo señalado en el artículo 3 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas que señala:

   El Distrito Metropolitano de Caracas se organiza en un sistema de gobierno municipal a dos niveles:

   1) El nivel metropolitano, formado por un órgano ejecutivo y un órgano legislativo, cuya jurisdicción comprende la totalidad territorial metropolitana de Caracas;

   2) El nivel municipal, formado por un órgano ejecutivo y un órgano legislativo en cada municipio integrante del Distrito Metropolitano de Caracas, con jurisdicción municipal.

   Esta característica ontológica del sistema político del Distrito Metropolitano genera toda una serie de disyuntivas respecto a la potestad tributaria. Esto es un elemento negativo determinante, pues aún hay una serie de discusiones en el seno de la doble estructura metropolitana sobre la correspondencia de los gravámenes que puede imponer el gobierno metropolitano o las diversas alcaldías.

   Más aún, la problemática se hace más evidente al partir de lo señalado en el artículo 24 de la precitada ley que regula el régimen del Distrito Metropolitano que señala:

   El Distrito Metropolitano de Caracas podrá crear, recaudar e invertir ingresos de naturaleza tributaria conforme a la Ley, y en particular:

   1. Los tributos que tienen asignados los Estados en la Constitución de la República, así como los que les sean asignados de acuerdo con la ley prevista en el numeral 5 del Artículo 167 de la Constitución de la República;

   2. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que determine la Ley.

   En ese orden de ideas, resulta difícil determinar los diversos tributos que el Distrito Metropolitano puede gravar en los contribuyentes a partir de la potestad tributaria que la ley le otorga. Estos elementos negativos se hacen sentir en la prestación de servicios que dependen del Distrito Metropolitano, tan importantes y necesarios que requieren de una fuente firme de ingresos, respetando los principios tributarios contenidos en la Constitución, en justa coordinación con las alcaldías que hacen vida política en su seno.

2. Contextualización y Delimitación del Problema
3. Interrogantes de la Investigación

– ¿Cuál es la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano?

– ¿En qué consiste la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?

– ¿Cómo es la potestad tributaria conforme a lo dispuesto en los instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas?

– ¿Cuál es la reglamentación tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas?

1.3 Objetivos de Investigación

1.3.1 Objetivo General

– Determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano.

1.3.2 Objetivos Específicos

– Analizar la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

– Identificar la potestad tributaria conforme a lo dispuesto en los instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.

– Analizar la reglamentación tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas.

4. La importancia de solucionar la problemática del presente trabajo de investigación está íntimamente ligada a la razón de ser del tributo, en el contexto de del Distrito Metropolitano de Caracas.

   Como señala la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, en el ordinal tercero del artículo 8, una de las atribuciones del Alcalde Metropolitano es preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades. Además, en el ordinal quinto se señala que debe gerenciar y coordinar las competencias metropolitanas para unificar las áreas de servicios públicos de interés común, y fijar las tasas y tarifas por los servicios. En ese orden de ideas, organismos dependientes de la Alcaldía Mayor como la Policía Metropolitana y los Bomberos Metropolitanos, entre otros servicios para los cuales se requiere gran cantidad de recursos.

   Consecuentemente, determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano es importante, pues para la prestación de los múltiples servicios estipulados en el instrumento jurídico que regula el régimen del Distrito Metropolitano, se hace necesaria la recaudación de tributos. Sin embargo, es necesario que los impuestos estén bien delimitados y establecidos por la ley, para evitar confrontaciones que afectan el normal desenvolvimiento del Distrito Capital.

   Señala Villegas (1999) que la potestad tributaria como potencial tributaria tiene su limitación en las normas constitucionales, en concordancia con la tendencia de los estados modernos que

   … deciden garantizar los derechos de las personas resolviendo que la potestad tributaria sólo pueda ejercerse mediante la ley.

   La potestad tributaria –entonces- se transforma. La facultad estatal de crear unilateralmente tributos se convierte en la facultad de dictar normas jurídicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los obligados …

   De allí la importancia no sólo de conocer esos tributos establecidos por la ley, sino a la potestad tributaria que la genera. En consecuencia, los contribuyentes deben dominar no sólo los impuestos que estén claramente estipulados, sino la potestad de la que se generan.

   De allí que el desarrollo del presente trabajo beneficie, en primer lugar a los que tienen la misión de ejercer la función pública en el Distrito Metropolitano de Caracas en lo relativo al ámbito tributario; pues, ayuda a superar las lagunas en la materia que han sido desencadenantes de diversas discusiones.

   Igualmente, beneficia a los contribuyentes, pues el conocimiento de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas y los tributos que se generan a raíz de ella, ayudan a fomentar la cultura tributaria. Sobretodo por la dimensión de estos impuestos que sustentan servicios concretos y de gran importancia para la colectividad.

   El presente trabajo beneficiará a los estudiantes de derecho, pues el régimen jurídico tributario del Distrito Metropolitano de Caracas tiene elementos importantes propios establecidos en las leyes. Ese conocimiento les ayudará a caracterizar mejor diversos tipos de tributo en el marco de los postulados constitucionales.

5. Justificación

   Para lograr el propósito consistente en determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano, se hace necesario establecer el sistema de variables que vaya guiando todo el proceso investigativo.

   Una variable, como señala Tamayo y Tamayo (1996) es un "Aspecto o dimensión de un fenómeno que tiene como característica la capacidad de asumir distintos valores." (p. 224). En este trabajo en concreto, representan elementos y términos relacionados con la materia tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el contexto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Dichos elementos se han desglosado en sus elementos más característicos, no sin antes proceder a la definición conceptual de cada uno de esos elementos principales.

   0. Las variables deben ser entendidas en su justo significado, de ese modo se orienta la investigación evitando esfuerzos innecesarios. Balestrini (2001) señala que "En esta etapa… se establece específicamente el significado que ha de otorgársele a un determinado término dentro de la investigación… tienen la ventaja de proporcionar una mayor precisión en el establecimiento de los objetivos de la investigación…" (p. 114)

      En el Manual de Normas para la Elaboración, Presentación y Evaluación de los Trabajos Especiales de Grado de la Universidad Santa María (2001) se menciona al respecto que "La definición conceptual de la variable es la expresión del significado que el investigador le atribuye y con ese sentido debe entenderse durante todos el trabajo. (p. 36).

      En el Cuadro 1, se presenta la identificación de las variables de la presente investigación y su definición.

      Cuadro 1

      Identificación y Definición de las Variables

      OBJETIVO ESPECÍFICO	VARIABLE	DEFINICIÓN CONCEPTUAL
      Analizar la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo dispuesto en la	Potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo dispuesto en la Constitución de la	Facultad que tienen las autoridades del Distrito Metropolitano de Caracas de crear tributos en concordancia con lo

      Cuadro 1 (Cont.)

      OBJETIVO ESPECÍFICO	VARIABLE	DEFINICIÓN CONCEPTUAL
      Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.	República Bolivariana de Venezuela.	estipulado en la Constitución.
      Identificar la potestad tributaria conforme a lo dispuesto en los instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas	Potestad tributaria conforme a lo dispuesto en los instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.	Facultad de las autoridades del Distrito Metropolitano de Caracas de dictar normas jurídicas objetivas en materia tributaria en concordancia con lo establecido en el ordenamiento jurídico.
      Analizar la reglamentación tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas.	Reglamentación tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas.	Son algunos tributos emanados de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas.

      Fuente: Elaborado por el autor

   1. Definición Conceptual
   2. Definición Operacional
6. Sistema de Variables

En este apartado se desglosan las variables en aspectos cada vez más sencillos para medirlas mejor. En el Manual de Normas para la Elaboración, Presentación y Evaluación de Trabajos Especiales de Grado de la Universidad Santa María (2001), señala que estos aspectos se agrupan como dimensiones e indicadores.

Para el autor precitado, las dimensiones representan las áreas del conocimiento que integran la variable y de la que se desprenden los indicadores. Tamayo y Tamayo (1996), señala que son los factores a medir.

Por otro lado, para el mismo autor, los indicadores señalan como se medirán cada uno de los factores o rasgos de la variable. Santa María (2001) señala que "Los indicadores son los aspectos que se sustraen de la dimensión, los cuales van a ser objeto de análisis en la investigación." (p. 37).

A continuación se presenta la operacionalización de las variables en el Cuadro 2.

Cuadro 2

Operacionalización de las Variables

Cuadro 2 (Cont.)

Fuente: Elaborado por el autor

CAPÍTULO II

MARCO TEÓRICO

2.1 Antecedentes Relacionados con la Investigación

La temática relativa a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano no ha sido muy desarrollada debido a su novedad. No obstante, diversos trabajos de investigación han tratado la materia de la potestad tributaria y el régimen municipal.

En ese orden de ideas, Albano (2003) desarrolló un trabajo de investigación titulado Consideraciones de Derecho Tributario sobre la Distribución de los Ingresos por Concepto de Impuestos Municipales, presentado ante la Universidad Santa María.

El objetivo general del trabajo consistió en analizar las consideraciones de derecho tributario sobre la distribución de los ingresos por concepto de impuestos municipales.

La autora trata diversos tópicos relacionados con el sistema tributario nacional y municipal, y su relación con los principios constitucionales en materia tributaria.

La principal conclusión a la que llegó fue que la autonomía establecida por la ley es determinante en la distribución del ingreso por cobro de impuestos municipales sin dejar de lado la obligación del gobierno nacional y regional con el ente municipal.

Por otra parte, la principal recomendación fue que se planifique y controle la práctica tributaria a todo nivel con el fin de hacer un mejor uso de los recursos, y que los municipios puedan disponer mejor de sus ingresos por concepto de cobro de impuestos.

El trabajo de Albano (2003) se relaciona con el presente pues trata la delicada problemática del conflicto entre diversos poderes tributarios, específicamente en la distribución de los ingresos. Algo que, como se evidenciará a lo largo del trabajo, genera en el Distrito Metropolitano de Caracas no pocos inconvenientes.

Otro trabajo que sirve de antecedente al presente es el de Castellanos, (2000) titulado Análisis de los Elementos que componen las Políticas Públicas relacionadas con la Gestión Económica de las Materias de Competencia del Municipio. presentado ante la Universidad Católica Andrés Bello.

El objetivo general fue analizar la problemática derivada de los obstáculos que impiden el funcionamiento eficiente de los municipios.

El trabajo fue realizado bajo la modalidad de la investigación documental por lo que se obtuvo información acerca de enfoques de análisis de políticas gubernamentales y criterios de decisión en el nivel local.

La principal conclusión destaca la situación de inasistencia que tienen los municipios en el desarrollo de sus áreas de competencia, específicamente que no hace que la planificación esté en concordancia con los resultados; es decir, una cosa es la que se planifica y otra las metas alcanzadas.

Por lo tanto la principal recomendación es que las entidades locales apliquen enfoques modernos propios de las ciencias administrativas y económicas que hagan posible administrar estas entidades con los postulados de eficiencia y eficacia.

Ese trabajo se relaciona con el presente pues toca la materia tributaria municipal desde el punto de vista de la gestión, haciendo énfasis en las competencias. La potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas presenta elementos de conflicto de competencias que generan, a su vez problemas con los contribuyentes. De allí la necesidad de determinar esa potestad en el contexto constitucional-

Finalmente, el trabajo de Perera (2000) titulado Estudio comparativo de La Patente de Industria y Comercio y del Derecho de Frente como fuentes de ingresos para el Municipio, presentado ante la Universidad Santa María El objetivo general del trabajo fue realizar un estudio comparativo de la Patente de Industria y Comercio y del Derecho de Frente como fuentes de ingresos para el Municipio.

El autor sostuvo que el Municipio, en el ejercicio de su potestad tributaria y a los efectos de incrementar sus ingresos, puede aumentar los impuestos; sin embargo, esto desincentiva la actividad económica de la entidad municipal acarreando pérdidas importantes.

Es importante destacar que en este trabajo documental, Perera, (2000) realizó un análisis adecuado de la posibilidad real de la recaudación de ambos tributos y llegó a la conclusión de que en tiempos de crisis y de recesión económica la patente de industria y comercio es de menor rendimiento porque si los contribuyentes de estos ramos tienen pocas ventas y estas van a ser gravadas prefieren no invertir y reducen la actividad a la mínima expresión, así mismo un tratamiento inadecuado del impuesto denominado derecho de frente puede desincentivar la construcción de nuevas edificaciones perjudicando a la comunidad.

La principal recomendación es que la administración municipal elabore un estudio serio aplicando criterios mixtos de rentabilidad y beneficio social.

El trabajo se relaciona con el presente, pues ante las ordenanzas municipales emanadas por el Cabildo Metropolitano, se han creado diversos impuestos. Sin embargo, al no estar bien determinados los límites de la potestad tributaria se han dado casos en los que los contribuyentes han tenido que cancelar varias veces un mismo impuesto contribuyendo así a la merma de las inversiones en el Distrito Capital.

2.2 Potestad Tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Los ciudadanos tienen el deber, establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de contribuir con los gastos del Estado, como se estipula en el artículo 133 de la Carta Fundamental que reza: "Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la Ley".

A partir de ello se establecen una serie de conceptos fundamentales que han de ser desarrollados a profundidad para que no existan confusiones. En ese orden de ideas, el ordenamiento jurídico da al Estado la potestad de establecer tributos para que cumpla con sus fines, siempre en concordancia con los principios fundamentales asumidos por la sociedad política mediante la Carta Magna.

Como se realizará el análisis de la potestad tributaria en concordancia con lo expuesto en la Constitución vale señalar que Arias (1999), expresó que es conveniente separar el objeto en sus partes para estudiarlo.

En ese sentido, estudiar la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas, implica el desglosamiento de una realidad compleja en sus diversos elementos para poder comprender su relevancia.

En ese orden de ideas, a partir de la noción Kelseneana, no es posible el desarrollo de un ordenamiento jurídico si no hay una Carta Magna en la que se sustente. Pero, más aún, una Norma Fundamental que rija todo el entramado de dicha estructura, que como señala García (1999) es una regla ideal, que no se contiene explícitamente en ningún instrumento jurídico, pero que al mismo tiempo lo impregna totalmente, es lo que se conoce como la obediencia al legislador original, a la intención del constituyente originario.

Por consiguiente, la potestad tributaria en un Estado de Derecho no se puede comprender fuera de los postulados establecidos en la Constitución. Por ese motivo es menester desarrollar la materia atinente a los tributos partiendo de la Carta Fundamental, pues de ella manan todas las regulaciones en la materia enmarcadas en el ámbito de cada competencia.

En este apartado se desarrollará lo relativo a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el contexto de la Constitución de la República Bolivariana como Norma Fundamental.

Para ello se desarrollará, en primer lugar, de modo genérico, aspectos relacionados con esa potestad y la Constitución. Después, se tocará lo relativo al Distrito Metropolitano de Caracas en materia tributaria en concordancia con los postulados constitucionales.

2.2.1 Potestad Tributaria y Constitución

Para comprender el significado del término Potestad Tributaria, es menester hacer referencia al concepto de Estado. Al respecto, Cardoso (2002) señala que es una comunidad organizada por medio de un orden jurídico, Además está establecida en un territorio definido; y está servida por un cuerpo de funcionarios, y su existencia está garantizada por un poder jurídico autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común en el ámbito del grupo humano que conforma esa comunidad.

Como se observa, el ente estatal tiende a la consecución del bien común y para ello se organiza mediante un orden jurídico. A su vez, se sustenta en una Constitución que, según García (1999) comprende las reglas jurídicas que determinan los órganos supremos del Estado, como se han de crear, sus competencias y la relación de estos con el poder estatal.

El poder crea y mantiene el orden jurídico necesario para garantizar la convivencia armónica de la sociedad y de los entes que lo representan, cuando el poder se objetiva e institucionaliza nace el Estado, el cual se convierte en Estado de Derecho, cuando formalmente consagra en su texto constitucional la distribución, fragmentación y ejercicio de ese poder a los fines de alcanzar su meta de bien común. (p. 23)

En ese sentido, todos los organismos del Estado han de trabajar para la consecución del bien común en la especificidad inmanente que les caracteriza y la participación en un único poder público.

Tovar (2002) señala que, como una expresión de ese poder público, surge el poder tributario que se fundamenta en la soberanía estatal o en la potestad de imperio que faculta a sus órganos legislativos para sancionar normas jurídicas que impongan coactivamente a los particulares la obligación de pagar tributos. Dicho poder, tal como se ha mencionado, tiene su fuente en el ordenamiento constitucional del Estado y el ente que lo ejerce es el Poder Legislativo a través del código orgánico o las leyes ordinarias.

Villegas (1999) desarrolla una definición sobre la potestad tributaria. "La potestad tributaria (o poder tributario) es la facultad que tiene el estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria especial." (p. 186). Esto conlleva en sí mismo una serie de elementos que se han de tomar en cuenta.

En primer lugar, es un poder coactivo, por el que el Estado impone a las personas que entreguen una porción de sus rentas o patrimonios; en consecuencia implica que el ente estatal está sobre los ciudadanos y que, al mismo tiempo ellos le están sujetos. Algo que se comprende desde la perspectiva de la soberanía.

Para García (1999), la soberanía es un atributo esencial del poder político que implica la negación de otro poder sobre el del Estado y al mismo tiempo la independencia por la cual no está sujeto a un poder extraño. Sin embargo, este poder encuentra una limitación en la necesidad de ser poder jurídico. Como señala el mismo autor: "El Estado puede… elegir su constitución; pero es imprescindible que tenga una…" (p. 103).

Sin embargo, las limitaciones que el poder jurídico impone al ente estatal derivan del mismo Estado. Se comprende que se asuman una serie de principios en diversos ámbitos de la vida de la sociedad y la jurídica no está eximida de ello.

Así, la potestad tributaria está limitada por los preceptos constitucionales, a través de una serie de principios aceptados universalmente, entre los que están el de legalidad o de reserva legal, irretroactividad, igualdad, capacidad contributiva, prohibición de confiscación y tutela jurisdiccional. En ese sentido, señala Villegas (1999) "… la creación y percepción de gravámenes están sometidas … al control de la constitucionalidad." (p. 188). En consecuencia, la potestad tributaria no sólo nace de las disposiciones de la Constitución que crea el Estado, sino que es limitada por esa misma Norma Fundamental, lo que vale para todas las formas en las que se expresa el poder público.

2.2.2 La Potestad Tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

En el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece que el poder público se distribuye entre el poder municipal, el poder estadal y el poder nacional. Además, cada de esas ramas tiene sus propias funciones, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

Al respecto, Tovar (2002) señala

… el régimen constitucional venezolano, parte del concepto de unicidad del Poder del Estado, y debido a su configuración federalista, las funciones a las cuales sirve ese poder, se fragmentan y distribuyen de acuerdo al principio de la distribución vertical del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal). (p. 3)

Para la autora citada, esto es importante, pues denota el talante de la potestad tributaria conforme a los postulados constitucionales venezolanos; así, concuerda con lo que Peña (2002) señala al referirse a la Administración Pública en el contexto de la Carta Magna vigente: una sola administración en tres niveles a saber, municipal, estadal y nacional con organismos similares en cuanto al poder ejecutivo y legislativo. Desde allí se comprende una peculiaridad esencial de la potestad tributaria en Venezuela:

…el poder tributario no se origina en que los estados y municipios cedan ese poder al poder nacional, como es lo corriente en los sistemas federales clásicos, sino que por el contrario, y en eso consiste la peculiaridad de nuestro sistema federal, la Constitución Nacional es fuente de ese poder tributario distribuido en los entes que conforman el Poder Público. (Tovar, 2002, p. 5)

Desde esa perspectiva se entiende la posición del Distrito Metropolitano de Caracas en lo relativo a la potestad tributaria conforme a los postulados constitucionales. En primer lugar, ha de ser comprendida como componente del poder público en el contexto constitucional.

Dice el artículo 18 de la Carta Magna vigente:

… una ley especial establecerá la unidad político territorial de la ciudad de Caracas que integre en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda. Dicha ley establecerá su organización, gobierno, administración, competencia y recursos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter democrático y participativo de su gobierno.

De este mandato constitucional se infiere la creación de esa unidad territorial y política, con características propias que le atribuyen poder tributario y que ha de ser sujeto de regulación por medio de una ley especial.

En todo caso, la potestad tributaria correspondiente al distrito metropolitano debe estar inmersa en los principios adoptados para todo el régimen tributario venezolano, que Brewer (2000) y Tovar (2002) enumeran como:

– El principio de la generalidad, consistente en que toda persona tiene el deber de coadyuvar con los gastos públicos por medio de los tributos que establezca la ley.

– El principio de la igualdad, pues todas las personas son iguales ante la ley.

– El principio de la legalidad tributaria, consistente en que no se pueden cobrar tributos que no este establecida en la ley.

– El principio de la tributación no confiscatoria, que consiste en que ningún tributo puede tener efecto confiscatorio.

– El principio de la no retroactividad, por el que se señala que ninguna disposición legislativa tiene efecto retroactivo.

– El principio de la justa distribución de cargas, justicia tributaria, capacidad económica y progresividad, en el que se toma en cuenta la capacidad económica del contribuyente.

– El principio pecuniario de la obligación tributaria, pues no se pueden establecer obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales.

Todos estos principios han de estar presentes en el ejercicio de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas, al igual que en todos los órganos de la estructura del poder público venezolano.

2.3 Potestad Tributaria conforme a lo Dispuesto en los Instrumentos Jurídicos Relativos al Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas

El Texto Constitucional Venezolano vigente señala en su artículo 7: "La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución."

Este precepto constitucional es importante, pues denota un principio de superioridad material con rango constitucional. Peña (2002) señala al respecto que:

Este principio significa que las disposiciones constitucionales tienen mayor eficacia, o en términos de la doctrina española ‘valen más’ que el resto de todos los instrumentos normativos que integran el Ordenamiento Jurídico, lo que torna inmune al texto Constitucional frente a dichos instrumentos normativos y, correlativamente, la validez de éstos responde a la sintonía que guarden con la Constitución. (p. 201)

En ese sentido, los instrumentos jurídicos nacidos bajo la atribución del poder público en materia tributaria no pueden contradecir los postulados consagrados en la Constitución. En consecuencia, los principios tributarios establecidos en el Texto Fundamental, han de estar presentes en ellos.

Consecuentemente, cualquier desarrollo normativo tributario en el ámbito de la competencia del Distrito Metropolitano de Caracas, no puede escindirse de la línea marcada por la Carta Fundamental.

No obstante, como se evidenció en el apartado anterior, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se estipula que se han de desarrollar normativas referentes a la regulación político territorial de la ciudad de Caracas, algo que se reafirma en la disposición transitoria primera de la Carta Magna, así aunque se sigan los postulados constitucionales, las leyes que reglamentan al Distrito Metropolitano fueron realizadas bajo su influjo.

En el presente apartado, se desarrollarán aspectos relativos a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas a partir de lo señalado en diversos instrumentos jurídicos. Para ello se iniciará con un desarrollo genérico acerca de la temática contenida en la Ley que Regula el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas para luego ubicarse en lo relativo a la materia en el marco del ordenamiento jurídico venezolano.

Cabe destacar que, a pesar de haber pasado algunos años de la instauración del Distrito Metropolitano de Caracas, hay materias que aún están en desarrollo jurídico, dada la novedad del sistema en cuanto al modo en el que se estableció. Tenemos que tener en cuenta que el Distrito Metropolitano de Caracas como entidad política, y con personalidad propia, cumple con una serie de funciones de vital importancia para toda la ciudad.

En consecuencia, al determinar la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo establecido en las leyes, se descubren una serie de elementos importantes que permiten determinar la relevancia de ese poder en el marco del ejercicio de las atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico.

2.3.1 La Ley que Regula el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas

En la disposición transitoria primera de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece que, en concordancia con lo estipulado en el artículo 18 de la misma, la Asamblea Constituyente aprobaría una ley especial del régimen del Distrito Capital.

Eso se hizo patente, en la Gaceta Oficial número 36.906 del ocho (08) de Marzo de 2000, en la que se publica Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.

Esta Ley está dividida en nueve (9) capítulos divididos de la siguiente manera: en el capítulo I, se desarrollan las disposiciones fundamentales; en el capítulo II se trata la materia relativa al Alcalde metropolitano de Caracas; en el capítulo III, se desarrollan aspectos concernientes al Consejo de Gobierno del Distrito Metropolitano de Caracas; en el capítulo IV, se trata lo respectivo al Cabildo Metropolitano; en el capítulo V lo relativo a la Contraloría Metropolitana; el capítulo VI Del Procurador Metropolitano; en el capítulo VII se tratan las Competencias del Distrito Metropolitano; en el Capítulo VIII la hacienda pública metropolitana y el capítulo IX sobre las disposiciones finales.

El objeto de la Ley se estipula en el artículo 1:

Esta ley tiene por objeto regular la creación del Distrito Metropolitano de Caracas como unidad político territorial de la ciudad de Caracas, conforme a lo dispuesto en le Artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y establecer las bases de su régimen de gobierno, organización, funcionamiento, administración, competencia y recursos …

En cuanto a ordenamiento territorial, la ley establece los límites en el artículo 2 y señala que se preservará la integridad territorial del Estado Miranda en concordancia con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En cuanto a la organización política, en el artículo 3 se señala que el Distrito Metropolitano de Caracas se organiza en un sistema de gobierno municipal a dos niveles: un nivel metropolitano y uno municipal. El primero estaría formado por un órgano ejecutivo y uno legislativo con jurisdicción en la totalidad territorial del área metropolitana de Caracas. Por otra parte, el nivel municipal está formado por un órgano ejecutivo y uno legislativo en cada Municipio del Distrito con jurisdicción municipal.

Por otra parte, en los artículos correspondientes al capítulo VII del instrumento en comento, se desarrolla la materia relativa a las competencias del Distrito Metropolitano. Así el artículo 19 señala lo relativo a las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas en su nivel municipal, que corresponderá a lo estipulado en el artículo 178 de la Carta Fundamental vigente y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. No obstante el apartado hace referencia a las competencias del Nivel Metropolitano, que serán, como señala el artículo de la Ley que reglamenta el Distrito Metropolitano de Caracas:

1. Acueductos, en coordinación con los servicios de distribución de los Municipios que formen parte del Distrito Metropolitano de Caracas.

2. También tendrá competencia en cuanto a la distribución y venta de electricidad y gas doméstico, lo que se ha de hacer también en coordinación con los municipios que integren el Distrito.

3. La planificación y ordenación urbanística, arquitectura civil y viviendas de interés social;

4. La vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito de vehículos en el área metropolitana;

5. Servicios de transporte urbano de pasajeros, en coordinación con los municipios que integran el Distrito Metropolitano;

6. Protección Civil y servicios de prevención y lucha contra incendios, bomberos y medidas de previsión y mitigación de calamidades públicas;

7. Institutos metropolitanos de Crédito;

8. Servicios de policía de orden público en el ámbito metropolitano, así como de policía administrativa con fines de vigilancia y fiscalización en las materias de su competencia.

9. Las demás que le sean atribuidas por el Poder Nacional y que no estén expresamente señaladas como de la competencia nacional o municipal.

10. La normativa para armonizar las tasas y definir principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano;

11. Tratamiento y disposición de residuos sociales.

12. Parques y espacios abiertos de carácter metropolitano.

Como se observa, el contenido del artículo 178 de la Carta Fundamental, relativa a las atribuciones de los municipios y lo señalado en la Ley Orgánica del Régimen Municipal, se descubre una necesaria atribución coordinadora en el orden de los servicios públicos. Lo que denota la relevancia de la potestad tributaria, dado el tipo de relación política interna que la ley atribuye al Distrito Metropolitano.

Consecuentemente, al final del artículo 19 se señala que:

Las actuaciones metropolitanas se realizan en un marco de participación vecinal y tomando en cuenta las opiniones e iniciativas de las autoridades de las entidades municipales integradas en el Área Metropolitana en el proceso de definición de políticas, planes y proyectos, y en el control y evaluación de los resultados de la gestión.

Por ello, y con la ayuda de la materia que estudia el Derecho Administrativo, es determinante reconocer la doble dimensión política del Distrito Metropolitano de Caracas en cuanto al nivel municipal y sus atribuciones y el nivel metropolitano y sus atribuciones. De allí que la Potestad Tributaria debe ubicarse en ese ámbito doble. No obstante, en el presente trabajo se desarrolla en manera general ese poder, haciendo énfasis en el nivel metropolitano de allí que sea necesario estudiar lo señalado en cuanto a las atribuciones del Alcalde Mayor, para comprender la necesidad de la recaudación de recursos por la vía de los tributos.

En ese mismo orden de ideas, más que adentrarse en cada uno de los aspectos del instrumento en comento, lo que resultaría sumamente largo, lo que vale la pena mencionar, a los efectos de este trabajo, es lo que se señala sobre las atribuciones del Alcalde Mayor, contenidas en el artículo 8, específicamente los numerales "2. Administrar la Hacienda Pública Metropolitana." "3. Preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades" "5. Gerenciar y coordinar las competencias metropolitanas para unificar las áreas de servicios públicos de interés común, y fijar las tasas y tarifas por los servicios" "6. Promulgar las ordenanzas dictadas por el Cabildo Metropolitano, dentro de los ocho (8) días de haberlas recibido. Cuando a su juicio existan razones para su revisión podrá devolverlas al Cabildo Metropolitano, dentro del mismo plazo, con una exposición razonada pidiendo su reconsideración. En estos casos, el Cabildo procederá a la revisión, pudiendo ratificar la ordenanza, modificarla o rechazarla por una mayoría de las tres cuartas partes de los presentes en una sola discusión, teniéndose por definitivamente firme lo que así decida." "8. Organizar y dirigir los espacios u oficinas relativas al funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana" "9. Ejercer la representación del Distrito Metropolitano" "11. Dictar los decretos previstos en el ordenamiento jurídico y los reglamentos que desarrollen las ordenanzas sin alterar el espíritu, propósito o razón y los reglamentos autónomos previstos en esta Ley" "12. Suscribir los contratos y concesiones de la competencia del nivel metropolitano" "13. Rendir cuenta anual de su gestión al Contralor del Distrito Metropolitano" "14. Asumir las competencias que correspondan al Gobernador del Distrito Federal respecto a las prefecturas y demás dependencias ejecutivas"

Desde esa perspectiva, se descubre la relevancia de la potestad tributaria del nivel metropolitano de gobierno, pues, si bien no se considera un ente rector de los municipios, sí asume servicios necesarios para el bien de la ciudadanía capitalina, como son, entre otros los cuerpos policiales y bomberos metropolitanos. Además de prestar determinados servicios públicos en el ámbito metropolitano, desde una perspectiva coordinadora y gerencial.

2.3.2 La Potestad Tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas conforme a lo establecido en las Leyes

En el artículo 20 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas se señala que la hacienda publica metropolitana corresponde a los bienes, ingresos y obligaciones del Distrito Metropolitano de Caracas y entre ellos, los que se señalan en el ordinal tercero que establece: "…los ingresos provenientes de su competencia tributaria, inclusive el producto de las tasas administrativas y las derivadas del uso o aprovechamiento de sus bienes…". Se denota que el instrumento jurídico en comento devela la potestad tributaria del nivel metropolitano de gobierno, algo que es determinante para el buen ejercicio de sus funciones.

En el artículo 24 se establece:

El Distrito Metropolitano de Caracas podrá crear, recaudar e invertir ingresos de naturaleza tributaria conforme a la Ley, y en particular:

1. Los tributos que tienen asignados los Estados en la Constitución de la República, así como los que les sean asignados de acuerdo con la ley prevista en el numeral 5 del Artículo 167 de la Constitución de la República;

2. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que determine la Ley;

De este texto se infiere que, a partir del concepto de potestad tributaria de Ustáris (2003), este es ejercido por el Distrito Metropolitano conforme a lo señalado en la Ley. Señala la autora citada:

… la potestad tributaria, es una facultad que el Estado ejerce cuando promulga la ley creadora del tributo, pero una vez que ella ha sido promulgada, ambas partes de la relación tributaria, el Estado y el contribuyente, son iguales ante la ley, pues sólo ella regula sus actuaciones, y las leyes deben reflejar ese equilibrio y esa igualdad jurídica. (p. 23)

A partir de esta definición, se comprende que la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas sea la facultad de este organismo para promulgar leyes creadoras de tributo en concordancia con lo establecido en el ordenamiento jurídico, en especial lo relativo a los principios tributarios establecidos en la Constitución.

Otro aspecto importante se señala en el artículo 24 de la ley en comento, y es en su ordinal primero, y que señala que el Distrito Metropolitano de Caracas puede recaudar los tributos que tienen asignados los Estados en la Carta Fundamental.

En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se asigna en forma directa a los Estados las potestades tributarias que se señalan a continuación:

• La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.
• La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.

Además, le corresponden las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones y las que le sean atribuidas; lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales y demás ingresos definidos en el artículo 137 ejusdem, y las competencias residuales, previstas en el ordinal 11 de conformidad con el principio propio de las federaciones en este particular.

Por otro lado, en el numeral segundo del artículo 24 de la ley que regula el régimen municipal señala "Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que determine la Ley". De ese modo, el mismo instrumento jurídico establece los límites de legalidad a los tributos que puede gravar el Distrito Metropolitano de Caracas a partir del principio nullum tributum sine lege.

De ese modo, el organismo puede generar diversos tipos de tributos en forma de impuestos, tasas o contribuciones y puede, en concordancia con los postulados establecidos en el Código Orgánico Tributario desarrollar el sistema de administración tributaria metropolitana.

Es así como al Distrito Metropolitano, conforme a lo señalado en el artículo 26 la Ley Orgánica de Régimen Municipal, le corresponde el "cincuenta por ciento (50%) de los impuestos creados y recaudados por los Municipios agrupados", participando así de la potestad tributaria de los municipios. Pero más aún, en el articulo en comento se señala: "Parágrafo Segundo: A los efectos de la aplicación de lo dispuesto en el ordinal 5° del presente artículo, el Distrito Metropolitano podrá asumir, mediante convenio con los Municipios agrupados, la recaudación de los impuestos municipales.". Entonces más que un tributo interinstitucional, la cantidad señalada en la ley puede ser recaudada por el Distrito Metropolitano de Caracas previo convenio con los municipios.

En consecuencia, la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas se descubre a partir del tratamiento que le da la Ley. No obstante, dada la naturaleza del Distrito tal como se concibe en el ordenamiento jurídico vigente ha sido necesaria la generación de jurisprudencia al respecto.

4. La potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas, parafraseando lo señalado por Villegas (1999), está subordinada a las normas constitucionales estipuladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, igualmente a las normas legales de rango superior como el Código Orgánico Tributario y otros instrumentos jurídicos como la Ley del Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, entre otras.

   Desde esa perspectiva, el alcalde y cabildo metropolitano no pueden imponer gravámenes que no les sean permitidos por la ley y, concomitantemente, pueden dictar ordenanzas relativas a los impuestos, tasas y contribuciones que les competen de acuerdo a lo establecido en la Constitución y las Leyes.

   No obstante, dada la naturaleza del Distrito Metropolitano de Caracas, surgen una serie de elementos confusos por lo que se hace necesario el estudio de los instrumentos jurídicos concretos emanados por el Ente Metropolitano, para poder comprender en su justa medida la potestad tributaria del mismo.

   El Distrito Metropolitano de Caracas, desde este contexto, tiene supremacía sobre los contribuyentes que están sujetos al pago de tributos, conforme a los lineamientos señalados por el autor precitado en cuanto a la potestad tributaria. Sin embargo, no puede coaccionar omnímodamente a los contribuyentes, pues debe acogerse a las limitaciones que le impone el ordenamiento jurídico.

   En el presente apartado se desarrollará lo contenido en algunos instrumentos jurídicos en materia tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas como actos normativos que hacen concreta su potestad tributaria y al mismo tiempo se señalará someramente algunos contenidos jurídicos a partir de la jurisprudencia emanada al respecto.

   0. Ordenanzas Relativas a Tributos del Distrito Metropolitano
5. Reglamentación Tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas

El Distrito Metropolitano de Caracas, como un modo de recaudar tributos, conforme a lo establecido en la ley puede generar regulaciones atinentes a los timbres fiscales, como señala Tovar (2002):

Con la reforma constitucional llevada a cabo recientemente, se atribuyó al Poder Público Estadal la creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos del papel sellado, timbres y estampillas (ordinal 7° del artículo 164). Reservados en el régimen constitucional anterior, al Poder Público Nacional; quien a través de la figura de la delegación de competencias, le había atribuido a los Estados la organización, recaudación, administración y control del ramo del papel sellado. Actualmente la recaudación y control de los timbres fiscales y estampillas está siendo ejercida por el Poder Nacional (SENIAT). (p. 45)

Entonces, la emisión de los timbres fiscales ya no es una potestad tributaria nacional, pues, en concordancia con lo señalado anteriormente, y con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, corresponde a la potestad tributaria de los Estados la organización, recaudación, administración y control del ramo del papel sellado.

Esto concuerda con lo señalado en el numeral primero del artículo 24 de la Ley que regula al Distrito Metropolitano de Caracas. De ese modo, mediante ordenanza publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 5.493 (extraordinario) del diecinueve (19) de octubre de 2000 se regula la organización, recaudación, administración y control del ramo del Timbre Fiscal.

Este instrumento, concordante con lo estipulado en la Constitución y las Leyes en cuanto a la potestad tributaria, ha sido sujeto de regulaciones jurídicas, adelantos en materia doctrinaria y jurisprudencial.

De esa legislación se origina el Reglamento Parcial de la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas sobre la Emisión de Instrumentos Bancarios.

Este instrumento regula, como lo señala el artículo 2, la obligación de las instituciones bancarias o de crédito a efectuar la retención del impuesto del uno por mil (1 x 1000) a que se refiere el artículo 19 de la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, al momento en que suscriban, libren, descuenten o acepten letras de cambio, pagarés y otros instrumentos de crédito, según sea el caso; o cuando se emitan órdenes de pago a favor de contratistas por la ejecución de obras y otros servicios prestados al sector público.

Pero, además, como se establece en el mismo instrumento en el artículo 6 la Dirección de Recaudación de Tasas e Impuestos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, debe ejercer sus funciones de fiscalización ante los agentes de retención y los entes recaudadores del impuesto del uno por mil (1X1000) tal como está consagrado en el artículo 19 de la ordenanza de timbre fiscal.

En este caso se observa que la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas tiene funciones de fiscalización en concordancia con lo que señala Tovar (2002) al respecto.

2.4.2 Otras Ordenanzas correspondientes a la Legislación Tributaria Metropolitana

Otras ordenanzas relativas en las que se ejerce la potestad tributaria en el Distrito Metropolitano de Caracas son las relativas a las tasas por los servicios prestados por el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas en circunstancias que no revisten carácter de emergencia.

Este instrumento, señala en el artículo 1 que el objeto de la ordenanza es regular todo lo relativo a los servicios prestados por los bomberos metropolitanos, como cuerpo especializado y técnico en la prevención y protección contra incendios y otros siniestros siempre que no revistan carácter de emergencia. En ese sentido, señala las tasas que los particulares, usuarios o interesados deben cancelar al respecto.

Igualmente, establece las sanciones correspondientes al incumplimiento de las normas técnicas de prevención de incendios, siniestros.

En el artículo segundo se señala que el ámbito de aplicación corresponde a todo el Distrito Metropolitano. Lo que concuerda con lo estipulado en la Ley en cuanto a las atribuciones del Alcalde Metropolitano, comprendida en el artículo 8 de la Ley Especial del Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.

En esta ordenanza, la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas se manifiesta en las tasas que señala. Al igual que en ésta, la que regula las Tasas por los Servicios de Traslados de los Jefes Civiles del Distrito Metropolitano de Caracas para la Celebración de Actos de Matrimonio, manifiesta ese poder, ejercido por el órgano legislativo metropolitano que es el Cabildo Metropolitano.

En el artículo primero de esa ordenanza se establece que la ordenanza tiene por objeto regular la tasa por el traslado que realizan los jefes civiles y los secretarios de las jefaturas civiles de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas fuera de sus despachos, para la celebración del matrimonio, previa solicitud de alguno de los contrayentes y siempre que no exista algún inconveniente que impida dicho traslado.

En el articulado se señala que el contribuyente de la tasa regulada en la presente ordenanza, será el contrayente que realice la solicitud del traslado y que se encuentre residenciado en la jurisdicción de la parroquia que corresponda al Jefe Civil ante el cual presenta la solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 66 del Código Civil vigente.

Como se infiere de lo señalado, la tasa señalada por el traslado de los jefes civiles, no sólo permite que el Distrito Metropolitano de Caracas capte recursos, sino que se establezca una tarifa, evitando así cualquier abuso.

No obstante, como se ha observado, la ley establece la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas, no obstante, ha sido necesario que se emita jurisprudencia para resolver conflictos en el marco de la actividad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas.

3. Algunas sentencias relativas a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano

Una de las sentencias relativas a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas tiene que ver con la admisión de un recurso de nulidad contra la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas.

Para los demandantes, la creación del tributo de timbre fiscal es un intento del Distrito Metropolitano de crear de manera unilateral un tributo idéntico al ya creado en el estado Miranda. Esto genera doble tributación lo que contraviene los principios constitucionales.

El escrito fue presentado ante la Secretaría de la Sala Constitucional, el 14 de febrero de 2001, por la Presidenta de la Asociación Civil Autogestionaria de Vivienda y Hábitat Francisco de Miranda. El escrito contenía un recurso de anulación de la ordenanza conjuntamente con un recurso de amparo cautelar.

Para ello alegaban que el tributo creado correspondiente a los ramos de timbre fiscal en los cuatro (4) municipios del Estado Miranda en jurisdicción del Distrito Metropolitano, implicaba que en la mayoría de las operaciones los contribuyentes estuviesen obligados a pagar por papel sellado y timbre fiscal una cantidad exagerada, ya que deben pagar tal concepto tanto al Distrito Metropolitano de Caracas como al Estado Miranda, y por ello se genera una desproporción entre el monto de la operación y el tributo pagado. Esto, a su vez lesiona, el derecho de propiedad del contribuyente violando la garantía constitucional de no-confiscación.

Otro alegato en el que sustentó el escrito, es que el Distrito Metropolitano de Caracas, por medio de la Ordenanza de Timbre Fiscal, ha pretendido de manera unilateral crear un tributo idéntico al ya creado por el estado Miranda, a través de la Ley de Timbre Fiscal, lo cual implica una doble tributación ajena a una coherente, conciliada y coordinada política nacional de justa distribución de las cargas tributarias.

Además, denunció que la Ordenanza impugnada el Distrito Metropolitano de Caracas invade el dominio rentístico del estado Miranda, en virtud de que crea un tributo idéntico al ya creado por esa entidad federal y, por ende, una doble tributación que perjudica severamente a los contribuyentes de los cuatro municipios del mencionado estado.

Otra de las sentencias relativas a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano es la dictada por la Sala Constitucional en el recuso por colisión de normas interpuesta por los apoderados judiciales de Bolívar Banco Universal.

El origen se haya en que los apoderados interponen el recurso pues consideran que se da una colisión de normas entre el Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal, la Ley de Timbre Fiscal del Estado Miranda y la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas. Específicamente en el gravamen que tiene que ver con el pago de timbre fiscal.

Los apoderados fundamentaron en el hecho de que Bolívar Banco Universal es una entidad financiera ubicada en el Municipio Chacao, por lo que se encuentra en la jurisdicción del estado Miranda y del Distrito Metropolitano de Caracas y es objeto de gravamen mediante el pago de timbre fiscal. No obstante, tres (3) normas (nacionales, estadales y municipales) gravan el mismo tributo, que es el correspondiente a la emisión de letras de cambio y pagarés en uno por mil (1 x 1000) señalado anteriormente. Por ello, los apoderados señalan que hay colisión de normas pues las tres leyes que regulan en forma diferente una misma hipótesis.

Más aún, los apoderados señalan que las tres (3) Administraciones Tributarias involucradas exigen a Bolívar Banco Universal que cumpla con la obligación que cada una de las leyes tributarias le impone.

Al respecto, el Tribunal sentenció que los estados pueden crear en sus leyes de timbre fiscal, conforme a lo establecido en la Constitución, por todas aquellas obligaciones tributarias bajo la modalidad de tasas por servicios prestados, sin que sea dictado el marco legal tributario nacional especial al respecto. Por otra parte, si es a actividades de pagarés bancarios, letras de cambio, etc., relacionadas con servicios del Estado, deben estar acordes con los principios tributarios asumidos en el ordenamiento jurídico vigente.

Por otra parte, el Distrito Metropolitano puede percibir tributos que se consideren como especies fiscales, entre los que se cuentan el papel sellado y estampillas, pero sólo para gravar servicios metropolitanos.

De todos modos, señala el Tribunal que es a la Asamblea a quien corresponde regular en la materia de las competencias en conflicto tributario por medio de leyes que regulen la materia, mientras tanto, se promulguen las leyes tributarias respectivas el Tribunal Supremo establece las siguientes reglas:

– Cuando el timbre fiscal sea exigido por servicios prestados, documentos expedidos u otorgados por entes u órganos de la República, los elementos de la obligación tributaria serán los establecidos en la Ley Nacional de Timbre Fiscal, hasta tanto no sea transferida a los Estados. De ese modo se ejerce el control nacional establecido por la ley. Por otra parte, cuando tenga competencia en más de un estado, corresponderá a aquél donde se encuentre ubicada la mencionada oficina.

– Además los Estados y Distrito Metropolitano deben acordar mediante ley u ordenanza la puesta en circulación de los instrumentos que sirvan a los contribuyentes de prueba del pago del impuesto exigido, sea como timbre o papel o cualquier otro que los supla cuando haya escasez.

– Finalmente si el domicilio fiscal del librado o prestatario de la letra de cambio o pagaré bancario, o cuando la oficina nacional o estadal prestadora del servicio u otorgante del documento se encuentren en jurisdicción de los Municipios Chacao, Baruta, El Hatillo y Sucre, debiendo el cincuenta por ciento (50%) del producto de lo recaudado ingresar al tesoro del Distrito Metropolitano de Caracas y el restante cincuenta por ciento (50%) ser transferido al tesoro del Estado Miranda, en un plazo razonable establecido por la ley de dicha entidad, o dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vencimiento del plazo previsto en la Ordenanza de Timbre para el pago del tributo.

CAPÍTULO III

MARCO METODOLÓGICO

La investigación es un proceso que se diseña con la finalidad de obtener unos resultados. De allí que el investigador, decida sobre el tipo, técnicas y procedimientos que seguirá.

Como señala Balestrini (2001), en el Marco Metodológico, se presenta la totalidad de las fases desde una perspectiva técno-operacional. Por ello, se determinarán los elementos epistemológicos en los cuales se enmarcó el desarrollo del trabajo investigativo para conseguir el objetivo del presente estudio que es la determinación de la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano.

3.1 Tipo y Diseño de la Investigación

Para la Real Academia de la Lengua Española (2001), determinar es distinguir, fijar algo con un efecto. En este trabajo de investigación se procura hacer esa distinción sobre la potestad tributaria del Distrito Metropolitano y por ello se ha escogido una determinada metodología, que, tal como manifiesta Arias (1999), consiste en una "… serie de técnicas, instrumentos y procedimientos utilizados en una investigación…" (p. 80)

En ese orden de ideas, para el presente trabajo de investigación se ha realizado una investigación de tipo documental que, como se señala Arias (1999) "… es aquella que se basa en la obtención y análisis de datos provenientes de materiales impresos u otros tipos de documentos…" (p. 47).

En consecuencia, el investigador recurrió a diversas fuentes documentales para enriquecer los datos recabados, con el fin de dar solución a las variables. En tal sentido, Ramírez (1999) señala:

Así cuando la fuente principal de información son documentos y cuando el interés del investigador es analizarlos como hechos en sí mismos (Fuentes Primarias) o como Documentos que nos brindan información sobre otros hechos (Fuentes Secundarias), estamos en presencia de una investigación que podríamos tipificar como de investigación Documental. (p. 55)

Para la determinación de la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano, se hizo la recopilación de las fuentes primarias, secundarias y terciarias, que han sido básicas en el desarrollo del presente trabajo, pero para ello se eligió un diseño acorde con ese fin.

Con el diseño, según Balestrini (2001) se da respuesta clara a las preguntas planteadas en la investigación; por lo que se puede considerar como el plan global que integra las técnicas de recogida de datos, los análisis y objetivos de modo coherente.

En el caso de la presente investigación, el diseño elegido fue el bibliográfico que es "…básico de las investigaciones documentales, ya que a través de la revisión del material documental de manera sistemática, rigurosa y profunda se llega al análisis de diferentes fenómenos o a la determinación de la relación ente las variables." (Universidad Santa María, 2001, p. 44)

Por otra parte, el nivel en el que se realizó la investigación es descriptivo. Este nivel, según Méndez (1999), es aquél que "…se ocupa de la descripción de las características que identifican los diferentes elementos y componentes como su interrelación…" (p. 89)

Mediante la elección del tipo, diseño y nivel de la investigación, el autor del presente trabajo de investigación dio respuesta a las interrogantes planteadas y alcanzó los objetivos propuestos. Sin embargo, ha sido necesario seguir un determinado procedimiento.

3.2 Procedimiento

Para determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano se ha seguido un procedimiento en el que se cumplió con una serie de etapas sucesivas que, según la Universidad Santa María (2001) se orientan a la consecución del objetivo propuesto.

En ese sentido, el esfuerzo de investigación y fijación se enmarcó en el modelo determinado, analítico-deductivo. Por el que, tomando en cuenta lo manifestado por Arias (1999), se ha descompuesto el todo en sus partes y se partió de los elementos generales a los particulares alcanzando, de ese modo, los objetivos propuestos y la respuesta a las interrogantes planteadas.

En primer lugar, el autor del presente trabajo indagó los antecedentes; que no son otros sino los trabajos precedentes orientados a la materia tributaria, específicamente a la potestad tributaria y el régimen municipal. Los aportes que estos autores dieron fueron importantes para la comprensión de los diversos tópicos relacionados con la materia en estudio.

La segunda etapa de la investigación fue la revisión de la literatura relacionada con la temática de estudio. Con ese fin se establecieron los objetivos, y por medio de ellos se descompuso el objeto de estudio en partes con el fin de realizar el estudio. En ese sentido, el autor investigó, selecciono y extrajo de las fuentes secundarias y terciarias la información relacionada con el tema para clasificarla posteriormente. Luego, con el uso de técnicas como el fichaje bibliográfico, recolectó datos de las fuentes secundarias y terciarias especificando autor, año, título, libro, ciudad y editorial. Además, mediante el uso del sistema autor fecha recopiló diversos datos de autores diversos. Además, otro de los medios técnicos utilizados fue el resumen, que consiste en la condensación de las ideas fundamentales de un texto y citas.

Tras la recopilación y clasificación del material bibliográfico, el autor del presente trabajo adoptó ciertos lineamientos de interés para el desarrollo de la perspectiva teórica. En este caso orientados a determinar la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano.

En cuarto lugar, siguiendo las especificaciones anteriores, se construyó el marco teórico. Para lo cual se desarrollaron las variables con sus indicadores por medio de la utilización de las técnicas y los métodos señalados.

En quinto lugar se indicó el marco metodológico especificando el tipo y diseño de la investigación y el procedimiento seguido en la realización de la misma.

Posteriormente se señalaron diversas conclusiones con las que se plantearon diversos tópicos que permitieron concretar la materia relacionada con el trabajo de investigación. Luego se elaboraron las recomendaciones.

Finalmente se elaboró la bibliografía, en la que se ordenaron, en orden alfabético, las fuentes citadas en el trabajo.

CAPÍTULO IV

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4.1 Conclusiones

El Distrito Metropolitano de Caracas es una institución política nueva, fruto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por ello se da un proceso de discernimiento sobre sus atribuciones, siendo necesaria, como se ha constatado a lo largo del presente trabajo, la intervención del Tribunal Supremo de Justicia para clarificar el sentido de las normas jurídicas que regulan las diversas relaciones del ente territorial.

En el ámbito tributario, esta realidad no ha sido menos importante, dada la dinámica que se ha generado cuando las autoridades del Distrito Metropolitano han ejercido la potestad tributaria atribuida por la ley, especialmente por las características que definen al ente metropolitano y la confluencia de poderes que se desarrolla en su territorio.

En la presente investigación se ha determinado la relevancia de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas en el nuevo contexto constitucional venezolano.

Para ello se ha realizado un ejercicio de análisis de esa potestad a partir de los postulados en la materia contenidos en la Carta Fundamental vigente. Con ese fin se estudió genéricamente el concepto de potestad tributaria y su relación con la constitución, descubriendo que la misma está limitada por los preceptos constitucionales, específicamente por los principios tributarios contenidos en ella.

Posteriormente se estudió la potestad tributaria específica del Distrito Metropolitano en concordancia con los postulados de la Carta Magna vigente en la que se crea el ente territorial y político y se determina la elaboración de una ley especial que establece, entre otras cosas, su competencia y recursos.

De la misma forma se identificó esa potestad tributaria conforme a lo dispuesto en los instrumentos jurídicos relativos al régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, haciéndose patente que en los textos jurídicos, especialmente el que regula el régimen del ente, se establece la potestad tributaria.

Además, se hizo el análisis de algunos instrumentos jurídicos metropolitanos en materia tributaria por los que el Distrito ha ejercido su potestad, como son las que regulan el Timbre Fiscal y diversas tasas por servicios. De ese estudio se descubrió que el ente metropolitano no puede crear tributos que no le estén permitidos tanto por la Constitución y las Leyes.

No obstante, la vista de algunas sentencias relativas a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano mostró que existen elementos que hay que superar, específicamente con los límites de la potestad tributaria del Distrito con los demás entes del poder público que confluyen en el mismo territorio. En ese sentido, las reglas estipuladas por el Tribunal Supremo son importantes, mientras no existan los instrumentos jurídicos tributarios que determinen con claridad los límites de competencia.

Con lo expuesto anteriormente se dio respuesta a las interrogantes de la investigación y se lograron los objetivos propuestos.

Del trabajo se deduce que si bien, la potestad tributaria del Distrito Metropolitano esta establecida en las leyes, aún quedan elementos por clarificar, especialmente en cuanto a los límites de esa potestad en su relación con otros entes del poder público nacional, regional y municipal y con los contribuyentes.

Por otra parte, es lógico que al ser una institución nueva en el ordenamiento jurídico venezolano, se avance paulatinamente a su perfeccionamiento. Por lo que se colige que en el proceso se irán mejorando los elementos oscuros.

Generalizando los resultados, de la investigación se concluye que la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas esta determinada por lo señalado en la Constitución y las leyes. En consecuencia, debe ser ejercida con respeto al Estado de Derecho, para no vulnerar los principios tributarios señalados en la Carta Fundamental.

El autor del presente trabajo opina que, si bien esa potestad esta determinada en la ley, hace falta reglamentarla mucho más. Pues las controversias que se presentan denotan ciertas lagunas que el legislador debe subsanar.

En ese sentido, esa determinación es vital, pues si bien los municipios prestan diversos servicios, los que corresponde a la Alcaldía Mayor son de gran importancia tanto para la paz social como para la seguridad de los ciudadanos. Por eso, desarrollar en el justo sentido lo relativo a esa potestad concuerda con los fines del Estado y particularmente, la consecución del Bien Común, objetivo primordial al que debe apuntar la organización política metropolitana.

4.2 Recomendaciones

A partir de lo expuesto en el presente trabajo surgen las siguientes recomendaciones.

En primer lugar, se recomienda la clarificación de los límites del ejercicio de la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas con la de los municipios, el Estado Miranda y la Nación. De ese modo se evitaría la vulneración de los principios tributarios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En segundo lugar, se sugiere dar más publicidad acerca de los impuestos y tasas creados por el Distrito Metropolitano para evitar que los contribuyentes sientan molestias por tasas e impuestos que no conozcan.

En tercer lugar, se propone el desarrollo de campañas de concientización al público en cuanto a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano de Caracas, haciendo énfasis en los beneficios que aportan para la mejor prestación de los servicios.

En ese mismo orden de ideas, esas campañas deben apuntar también a la fomentar una buena cultura tributaria en los contribuyentes del Distrito.

En quinto lugar, se recomienda la realización de diversos eventos formativos en los institutos de educación superior relacionados con el área tributaria dando a conocer diversos tópicos relativos a la potestad tributaria del Distrito Metropolitano. De ese modo, no sólo se aprenderá sobre la temática, sino se generarán aportes que contribuirán a un mejor ejercicio del mismo.

En sexto lugar, se recomienda la revisión del verdadero carácter de Distrito Metropolitano de Caracas, así como del Distrito Capital de Caracas, para saber los lugares que ocupan en el ordenamiento jurídico y constitucional venezolano.

Finalmente, se recomienda a los estudiantes de derecho que profundicen en el tema pues, dada su complejidad recibirán no pocos beneficios de cara al ejercicio de la vida profesional, específicamente en el ámbito tributario.

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Uzcátegui C., Omar J.

UNIVERSIDAD SANTA MARÍA

DECANATO DE POSTGRADO Y EXTENSIÓN

DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO TRIBUTARIO

 Caracas, abril, 2004