Coparticipación Federal de Impuestos

COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS:

HACIA EL NUEVO CONTRATO SOCIAL

Carlos RAIMUNDI.

Mariano Carlos TILLI

Fundación Nación y América Latina

NUEVO ESPACIO

1996

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 4

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 6

1.1. a. La teoría: el federalismo y la descentralización 6

b. Los hechos: el federalismo argentino centralizado en materia

fiscal 9

1.2. a. La teoría: el federalismo fiscal en la Constitución Nacional de

1853. 11

b. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la

época. La reforma de 1994. 11

1.3. a. El estado federal norteamericano: una construcción desde

los 13 estados. 14

b. El estado federal argentino: construcción desde un estado. 15

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 19

2.1. Descentralización fiscal o federalismo competitivo 19

a. La teoría 19

b. Las propuestas 20

2.2. Centralización recaudatoria o federalismo coparticipado 25

a. La teoría 25

b. Las propuestas 27

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL 28

3.1. Desarrollo histórico 28

a. Etapa de separación de fuentes tributaria (1853 / 90) 28

b. La etapa de concurrencia de hecho (1891 / 1934) 28

c. La etapa de la coparticipación (1935 / ) 29

3.2. La ley 12.139 (1934) 30

a. IIIra Conferencia de Ministros de Hacienda 30

b. La Convención Constituyente de 1957 30

3.3. La ley 20.221 (1973) 32

3.4. La reforma de 1980 33

3.5. La etapa 1983 – 1989 34

3.6. La ley 23.548 (1988) 35

3.7. La etapa de Carlos Menem 37

a. La apropiación de recursos provinciales 37

b. La transferencia de servicios 40

c. Pacto Fiscal 1 41

d. Pacto Fiscal 2 44

e. Conclusiones 46

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS 50

4.1. La reforma de los estados provinciales 50

4.2. La situación actual 57

4.3. La regionalización administrativa y económico social 62

5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN

DE IMPUESTOS 64

5.1. La estructura tributaria argentina 64

5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías 67

desarrolladas

6.6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA 72

6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos 72

6.2. La descentralización 73

6.3. El marco político de la nueva ley 74

6.4. Nuestra alternativa 77

ANEXO 84

BIBLIOGRAFÍA 115

LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS Y EL FEDERALISMO

INTRODUCCIÓN

El problema del federalismo fiscal ha tomado nuevos rumbos en estos últimos años, debido a la emergencia y desarrollo de modelos económicos y políticos (neo) conservadores que propugnan una mayor eficiencia en el gasto, procurando a la vez la descentralización de las funciones del estado, debate que se ha ampliado incluyendo las propias potestades impositivas.

La Coparticipación de Impuestos, como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo, debido a que los niveles inferiores de gobierno, al no contar con facultades tributarias propias, no poseen independencia económica y por lo tanto se encuentran subordinados a la coparticipación federal de impuestos para solventar sus gastos.

El objetivo de este trabajo es la defensa de la Coparticipación como herramienta del federalismo. Asimismo, a partir del análisis de diversas formas de descentralización, se argumenta cómo en algunos casos, la mera descentralización resulta insuficiente para garantizar por sí sola el federalismo buscado.

El capítulo I tiene que ver con el concepto de federalismo y los aspectos políticos del federalismo fiscal. El federalismo no necesariamente tiene que ser descentralizado fiscalmente. Se analizan los sistemas políticos federales, en especial el caso de los Estados Unidos, cómo se estructuran las instituciones fiscales descentralizadas, y cuáles son las características propias del federalismo argentino.

En segundo lugar se examina el debate entre las teorías de la descentralización fiscal y las que pugnan por una centralización tributaria como herramienta de redistribución regional, ambas sostenidas por distintos diseños del estado federal.

En tercer lugar, y de acuerdo a las características históricas descriptas del federalismo argentino, consignamos la redistribución histórica de los recursos, las dos últimas leyes de coparticipación federal (Nº 20.221 y 23.548) y la firma de ambos pactos fiscales entre la Nación y las Provincias.

Por último, se analiza la situación financiera de las provincias desde la implementación del ajuste y la política fiscal de estos últimos años con las consecuencias que acarrea en la coparticipación federal, tanto en lo atinente a la obtención de los recursos como a su redistribución. Se plantea también la esterilidad de la coparticipación como herramienta del federalismo para el desarrollo de las regiones más pobres y para la igualación de oportunidades y servicios para todos los ciudadanos, debido a una política tributaria regresiva, esto es, la injusta redistribución social de la renta.

En el capítulo final se plantean las conclusiones y algunas propuestas acerca de la reforma de la ley de coparticipación federal.

ADVERTENCIA

Antes de debatir acerca de los alcances del federalismo fiscal es necesario definir algunos de los conceptos que nos serán útiles.

La coparticipación de impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobierno inferiores en un sistema federal.

Las "finanzas públicas" se ocupan de analizar las distintas maneras en que puede estructurarse un sistema federal. De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los gobiernos locales podemos ordenar distintos esquemas:

– Sistemas tributarios propios. Con bases y alícuotas bajo control local.

– Alícuotas adicionales. Con bases y alícuotas adicionales a las establecidas por la Nación.

– Transferencias de libre disponibilidad. El gobierno central transfiere fondos, fijando un monto global y la participación de cada unidad local (supuestamente con criterio redistributivo), pero estas determinan el destino de los gastos.

– Transferencias condicionadas. El gobierno central determina el monto y el destino de la misma.

– Coparticipación impositiva. Es un sistema de centralización de la recaudación y distribución del producido entre los distintos niveles de gobierno (bases y alícuotas establecidas a nivel nacional). Las participaciones están preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.

El sistema de coparticipación impositiva no es el único medio que vincula las relaciones entre la Nación y las Provincias. La elección del sistema o combinación de sistemas dependerá del peso que se asigne a los argumentos de eficiencia y equidad, junto con otros objetivos de política, los que varían según sea el enfoque empleado en el análisis y las circunstancias sociopolíticas de cada país.

Hoy, ante las crisis provinciales -cuyo origen excede al presente trabajo – defender el sistema de coparticipación federal es un objetivo, ya que puede ser un muy eficiente instrumento para el desarrollo homogéneo de las economías regionales y más importante aún, para lograr una redistribución más equitativa de la renta.

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

La distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad, cuyo resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales.

Esta disputa existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Nuestro régimen federal configura un sistema de distribución de recursos entre las unidades jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales.

Junto a la distribución de funciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales existe, correlativamente, una distribución de los recursos. En nuestro país esta distribución se lleva a cabo fundamental, aunque no exclusivamente, por medio del sistema de coparticipación federal de impuestos.

La discusión sobre la misma forma parte de un conflicto mayor que tiene que ver con la centralización o descentralización de las atribuciones y los recursos en el nivel federal de gobierno.

Se ha identificado en los últimos años al proceso de descentralización de recursos con la descentralización de potestades tributarias. Intentaremos demostrar que la descentralización de las potestades impositivas no genera un sistema de reparto solidario y equitativo, y por lo tanto afecta la realización del federalismo.

Las teorías del federalismo fiscal de descentralización de las potestades tributarias a los órganos locales se sustenta en tres argumentos:

·Los estados federales le dejan la mayor potestad tributaria a los órganos locales de gobierno.

·La Constitución Nacional de 1853 da a las provincias ese derecho.

·El mismo está basado en la Constitución de los Estados Unidos y en los argumentos esgrimidos por Hamilton y Madison en "El federalista".

Cada uno de estos tres argumentos son desarrollados a continuación de una manera teórica y luego son confrontados con las prácticas y los hechos característicos de nuestra historia.

1.1.A. La teoría: El federalismo y la descentralización

Si sostenemos que la Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento de redistribución, antes de analizarlo específicamente debemos plantearnos los objetivos que deberían alcanzarse con su institucionalización.

El primer objetivo, hoy puesto en duda, es garantizar el federalismo y redistribuir la recaudación de manera de posibilitar el desarrollo de las regiones más atrasadas.

Un primer interrogante a tener en cuenta es si la recaudación fiscal centralizada es compatible legalmente con la descentralización de funciones que el Estado Nacional delega en las provincias. Numerosos autores sostienen que la falta de correspondencia entre las funciones que los estados provinciales deben cumplir y las competencias impositivas para poder financiarlas no contribuyen a la realización del verdadero federalismo.

El debate por cierto comienza con la definición de federalismo y si la coparticipación federal es un instrumento adecuado para lograrlo.

Podemos encontrar en la literatura diversas definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su principal característica: una garantizada división del poder entre el gobierno central y los estaduales. William H. Riker sostiene que "el federalismo es una organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias".

Por su parte, Arend Lijphart señala que además del principio federal básico del reparto central-regional de poderes, "se pueden identificar otras cinco características secundarias del federalismo:

·una Constitución escrita;

·bicameralismo;

·el derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda de la Constitución federal, pero a cambiar unilateralmente su propia Constitución;

·representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en la Cámara Federal de las unidades constituidas más pequeñas;

·gobierno descentralizado".

De acuerdo con estas definiciones podemos afirmar que a pesar del centralismo de la recaudación, nuestro país es federal. En el Anexo se analizan las competencias de cada estamento del gobierno en cada una de las funciones de gobierno (Véase Anexo Cuadro A.1.). La Constitución Nacional enumera expresamente las facultades de la Nación y delimita implícitamente las facultades provinciales, que pueden ser exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional), concurrentes (que pueden ser ejercidas simultáneamente con el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de existencia de regulaciones federales).

Aquellos que sostienen que el federalismo debe incluir una descentralización fiscal lo hacen basándose en los distintos casos de gobiernos federales, pero se equivocan al tratarlo como un dogma. Sostiene Lijphart que puede haber tanto "federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo que estados unitarios centralizados y descentralizados".

La definición de Lijphart se sustenta en el análisis de seis casos de constituciones federales y de allí concluirá en que "federalismo y descentralización suelen ir juntos". La cuestión radica en que los federalismos fueron instituidos en cada estado por motivos muy diversos de la experiencia histórica de nuestro país. El autor define las características de los países federales analizando los distintos problemas culturales, étnicos, religiosos, políticos y geográficos que solo pudieron solucionarse a partir de una constitución federal.

Para medir la relación entre federalismo y descentralización Lijphart va a utilizar los siguientes indicadores: el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos locales. Las rentas públicas no centrales se definen como impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho propio y porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del gobierno central, así como la participación en determinados impuestos recaudados por el mismo, que automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de estos por transferencia de impuestos del gobierno central y todas las tasas de seguridad social.

La conclusión es que en cinco de los seis estados federales analizados la cuota de participación del gobierno central en los impuestos es del 70% o menos, y en cuatro de ellos del 57 % o menos. Los años considerados son 1977/9.

Cuadro No 1. Cuota de participación del gobierno central en los recaudación impositiva en algunos Estados Federales. 1977 / 9.

FUENTE: Lijphart, Arend. "Las democracias contemporáneas". Pag.193.

En un reciente trabajo publicado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) se realiza una comparación actualizada entre la estructura impositiva y el gasto de los Estados Unidos, la Confederación Suiza y nuestro país. Los resultados son los siguientes:

Cuadro No 2. Participación en el gasto y en los recursos por niveles de Gobierno. 1988.

(En porcentaje).

* Los datos para los Estados Unidos corresponden a 1989.

FUENTE: FIEL. "Hacia una nueva organización del federalismo fiscal".

Como conclusión se afirma que en nuestro país no hay correspondencia entre la participación en el gasto de cada jurisdicción y la participación en los recursos: la diferencia es mucho mas amplia en lo que respecta a los recursos provinciales y municipales. Esta comparación intenta demostrar que el régimen impositivo argentino no es realmente federal, y que una mayor descentralización tributaria disminuiría la falta de correspondencia fiscal.

1.1.B. Los hechos: El federalismo argentino centralizado en materia fiscal

Siguiendo el concepto de Lijphart analizaremos los datos de nuestro país para descubrir el grado de descentralización en lo que respecta a la facultades provinciales de recaudar impuestos.

No se puede generalizar que todos los federalismos son descentralizados a partir del análisis de esa única variable. Hoy la Argentina es un país federal desde cada uno de los indicadores teóricos precedentes, y sin embargo la descentralización de funciones no fue acompañada por una descentralización fiscal. Si aplicamos las mismas categorías del cuadro anterior a la situación actual de las finanzas públicas, estas son las conclusiones:

Cuadro No 3. Cuota de participación del Gobierno Central en la recaudación impositiva en la República Argentina.

FUENTE: Elaboración en base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos.

No se incluyen impuestos al trabajo.

La MCBA está incluida como Provincia.

Municipios incluye ingresos municipales tributarios y no tributarios.

Estos datos demuestran que ha habido un muy pequeño proceso de descentralización fiscal, que beneficia a las provincias y no a los municipios, desde la instauración del sistema democrático. Aunque la recaudación aumentó en un 63 %, las competencias tributarias mantienen casi los mismos porcentajes. El aumento de la recaudación de las provincias se debe al arrastre que produjo el boom recaudador registrado desde 1991 para los impuestos nacionales y que trajo consecuencias beneficiosas para las recaudaciones provinciales.

En consecuencia, dentro de la situación general de los sistemas federales, Argentina es uno de los más centralizados, sólo superado por Australia, pero no deja de ser federal. Más adelante analizaremos las competencias impositivas, y los proyectos de descentralización fiscal y sus posibles consecuencias. Por ahora basta saber que un estado federal no necesariamente tiene que ser descentralizado en lo que respecta a las potestades impositivas.

Con respecto al trabajo de FIEL afirmamos que una comparación no se puede fundamentar solamente en datos económicos. Los dos países que sirven de ejemplo en este trabajo poseen características históricas, geográficas y culturales propias que les permitieron establecer un régimen federal de gobierno con características propias y que impiden una comparación con nuestro país.

El mismo trabajo sostiene que, "Suiza como país, fue fundado en 1291. Su organización institucional ha tenido como rasgo dominante la característica de ser una Confederación. Ello ha implicado la retención por parte de los cantones de un altísimo grado de autonomía e independencia, que sólo es delegada en el gobierno federal para aquellas tareas que inevitablemente lo requieren".

Al ser un estado confederal es imposible la comparación. Un estado confederal está conformado por federaciones con mayor autonomía (en algunos casos se prevé el derecho de secesión) que la de un estado federal. Es por ello que los números del cuadro No 2 muestran ese grado de correspondencia fiscal (si no la hubiera, no sería una confederación).

El caso de los Estados Unidos es más complejo: la formación de su estado federal fue consecuencia de un proceso histórico donde cada una de las jurisdicciones tenían su propio peso. Más adelante compararemos este proceso con la formación del estado federal argentino, construido desde una sola de las federaciones.

1.2.A. La teoría: El federalismo fiscal en la Constitución Nacional de 1853.

La Constitución Nacional sancionada en 1853 establece el régimen de distribución de poder impositivo, atribuyendo potestad tributaria a la Nación y a las Provincias en base al tipo de impuesto. En teoría por lo tanto, está legislado el principio de separación de fuentes tributarias; en la práctica sin embargo, se ha dado una centralización en la Nación, que acapara los mayores impuestos.

La facultad de establecer impuestos por el gobierno federal es exclusiva en relación a los siguientes tributos:

·derechos de exportación e importación (art. 75 inc. 1);

·impuestos directos, por tiempo determinado (art. 75 inc. 2).

La potestad del gobierno federal de aplicar impuestos es concurrente con la de las provincias con

relación a los impuestos indirectos (art. 75 inc. 2).

Las provincias, por su parte, "conservan todo el poder no delegado" al gobierno federal (art. 121). Dado que este puede establecer impuestos directos "por tiempo determinado", son las provincias quienes mantienen su potestad sobre los impuestos directos permanentes.

1.2.B. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la época. La reforma de 1994.

Si las provincias retomaran su facultad constitucional de establecer impuestos directos permanentes, la coparticipación perdería un monto importante, y por lo tanto sus posibilidades de redistribución, con lo cual se limita el crecimiento de un federalismo económico.

Fue por esto que en 1935 se institucionalizó la ley de Coparticipación Federal, dado que hasta ese momento los impuestos provinciales nunca habían superado el 6,5 % del total de los recursos provenientes de la Nación.

La mayoría de los recursos provenían de los impuestos aduaneros que le correspondían a la Nación. Luego de la crisis de 1930, el estado comienza a aplicar distintos tipos de impuestos directos que sí son importantes (y cada vez más) dentro del total los recursos frente a los impuestos aduaneros en lenta declinación. Pero en los tiempos de la redacción de la Ley Fundamental, no se pudo tener en cuenta la importancia que en estos días tienen los impuestos directos como herramienta de redistribución (Ver Cuadro No 3). Habida cuenta de que la reforma de 1994 se abstuvo de modificación alguna en lo concerniente a competencias tributarias, la coparticipación federal de impuestos debe seguir permitiendo a la Nación la recaudación de los impuestos directos.

Cuadro No 4. Recursos corrientes del Gobierno Nacional entre 1889 y 1929.

FUENTE: H. Nuñez Miñana. "La Coparticipación de Impuestos como herramienta del federalismo en la Argentina", 1973.

Algunos juristas fundamentaron el derecho de las provincias a cobrar impuestos directos.

El constitucionalista Segundo V. Linares Quintana sostuvo que los impuestos directos (sobre la renta, hoy ganancias) constituyen un recurso provincial y que no es suficiente la voluntad del Congreso federal y de las Legislaturas provinciales de firmar una ley-convenio (coparticipación), para alterar la distribución constitucional de poderes entre la Nación y las provincias.

Para Germán Bidart Campos, las leyes-convenio impositivas, representan una manifestación del Derecho Constitucional material, que se expresa con vigencia transformadora en el reparto de poderes tributarios, alterando incluso las definiciones que vienen dadas en el texto de la Constitución formal.

Con respecto a las fuentes tributarias en las cuales la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes (impuestos indirectos), la coparticipación no se encuentra en pugna con la Constitución, ya que las provincias no delegan su poder impositivo en el Estado Federal, ni este lo recibe de ellas. Simplemente los gobiernos locales dejan de utilizar una facultad que, por lo demás, no están obligadas a ejercer.

Por el contrario, los impuestos directos son recursos tributarios exclusivos y permanentes de las provincias, de los cuales el gobierno central sólo puede valerse en supuestos extraordinarios y por tiempo determinado. Su utilización regular, como sucede en la actualidad, sólo se concibe mediante la transferencia de facultades que las Provincias hacen a la Nación, violentando la Constitución Nacional.

Para estos dos académicos, por lo tanto, la ley-convenio de Coparticipación Federal es inconstitucional porque la Nación se adueña de competencias tributarias correspondientes a las provincias. Pero aquí entra en vigencia nuestra salvedad ya mencionada: en 1853 los impuestos directos no tenían la importancia que tienen hoy para garantizar el federalismo.

La reforma de 1994.

La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2 del artículo 75: "las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables". Se le da jerarquía constitucional a la coparticipación entre la Nación y las Provincias, de los impuestos directos e indirectos que recaude la Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado. Se institucionaliza una práctica de más de cincuenta años que no pudo ser prevista en 1853, debido a la estructura tributaria de esos años.

En los párrafos siguientes se agrega "una ley convenio sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos".

Por otra parte la Constitución reformada estableció las bases conceptuales, principios y objetivos a tomar en consideración para distribuir los recursos coparticipados, sin establecer magnitudes, para evitar una rigidez innecesaria: "La distribución entre la Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el Territorio Nacional".

Además se modifica la situación de la Ciudad de Buenos Aires: participará directamente del régimen de reparto. Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de los correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo ajustable.

Sigue diciendo el artículo 75 inciso 2: "La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición".

El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al Congreso "establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.". Es decir que cualquier modificación de la conformación de la masa coparticipable no requiere de la adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio- sino de una mayoría especial.

En síntesis, la Constitución reformada en 1994 institucionalizó y legalizó una situación que llevaba muchos años: el reparto de la recaudación impositiva mediante una ley convenio. La Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este mecanismo de financiación de las actividades provinciales, lo que no significó que no fuera justo y una eficaz herramienta.

Los postulados de la Constitución Nacional de 1853 en materia de recursos son tomados de la Constitución de los Estados Unidos. El debate acerca de la autonomía impositiva se encuentra en "El Federalista", donde se adopta una posición que tiene mucho que ver con la realidad económica, institucional y jurídica de los estados federados, que a la postre constituyeron los Estados Unidos de Norteamérica, pero que no debiera extenderse a otro tipo de estados federales como el nuestro.

1.3.A. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados.

En el plano institucional el régimen federal fue establecido por primera vez en los Estados Unidos por la Constitución de 1787, que entró en vigencia en 1789. Las características inherentes al régimen federal determinan que para su aplicación es ineludible establecer una Constitución que lo reglamente. No se concibe en la práctica un modelo federal sin Constitución, ya que esta es el instrumento inevitable de aquel.

Después de la declaración de la independencia de 1776, los trece estados de la América del Norte se rigieron por los artículos votados en 1777, hasta que la Constitución fue aceptada formalmente por todos ellos en 1789. La autoridad común emergente era un Congreso continental con un poder débil, pues se limitaba a resolver sobre los asuntos exteriores y militares, para lo que era necesario una mayoría de dos tercios, mientras que los demás aspectos eran de competencia exclusiva de los distintos estados.

Los artículos habían establecido una Confederación cuyas características principales fueron las siguientes:

·sus miembros conservan su independencia;

·el poder confederal es débil, ya que sus decisiones se circunscriben, limitadamente, a las relaciones exteriores y al ámbito militar, mientras que los aspectos aduaneros, tributarios y económicos en general son de competencia exclusiva de cada uno de los estados miembros;

·todos y cada uno de los estados miembros conservan el derecho de secesión.

La transformación del Congreso continental en el gobierno federal encontró su base en un sector muy amplio de la población: ej.: agricultores, artesanos, comerciantes, propietarios, banqueros, profesionales. De los más de tres millones de habitantes, existía una gran cantidad de comerciantes y artesanos que conformaba una clase media en crecimiento y veía en un gobierno federal la posibilidad de organizar una economía de escala nacional.

El estado federal es de carácter mixto, ya que los estados miembros conservan su autonomía, eligen sus autoridades y representantes. Sin embargo los distintos estados que conforman el supraestado deben subordinarse parcialmente al poder central por ellos elegido. Entre la independencia casi absoluta de los estados miembros que implica el régimen confederal, y el centralismo de los regímenes unitarios, el federalismo americano admite la coexistencia en el mismo ámbito político de Estados particulares y de una autoridad central efectiva, que se impone a todos. El federalismo, en suma, es una fórmula para repartir las competencias entre el poder central y las autoridades de los Estados.

1.3.B. El estado federal argentino: construcción desde un Estado

El conflicto histórico entre federales y unitarios, impide una comparación con el proceso constitutivo de otros estados federales, especialmente los Estados Unidos, que es el resultado de un pacto entre estados con institucionalidad y con marcos legales propios muy avanzados. Numerosos casos de estados federales descentralizados son consecuencia de diferencias lingüísticas, religiosas o étnicas, conflictos casi ausentes en nuestra historia.

En general, esto ha hecho que los estados provinciales mantuvieran la mayor parte de aquel poder, y que sus constituciones reflejaran este hecho explícitamente (poderes no expresamente delegados). Sólo está ausente como cláusula en las constituciones de Canadá, la India y Venezuela. En nuestro país se trata del actual art. 121.

Por lo tanto, más que la similitud de los textos constitucionales, para abordar correctamente el tema es necesario focalizar en los procesos históricos de formación de ambos regímenes federales.

Mientras los Estados Unidos se conforman desde el poder de los estados autónomos que contaban con un grado de institucionalidad muy desarrollada, la República Argentina recién queda definitivamente configurada luego de la incorporación de Buenos Aires. La población de las restantes provincias no excedía los 550.000 habitantes, y en la mayoría de ellas la tierra era de propiedad fiscal, la agricultura no se había consolidado como fuente de riqueza y no existía una clase media de envergadura. El modelo de desarrollo nacional adoptado durante la segunda mitad del siglo pasado recién advino con la hegemonía política liberal impuesta desde Buenos Aires.

Oscar Ozslak sostiene que la autoexclusión de la Provincia de Buenos Aires privó a las autoridades de la Confederación de la única fuente significativa de recursos fiscales que existía en el territorio (90% de las rentas públicas generadas en el territorio).

Fuera del circuito económico formado por la Provincia de Buenos Aires y el mercado externo, no estábamos en presencia de una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nueva organización nacional. En 1854 aún no se habían organizado las rentas nacionales y "el gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la provincia de Entre Ríos, el ingreso proveniente de unas pocas operaciones de crédito interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe, Córdoba y Mendoza". De este modo, se demoraba la presencia del gobierno de la Confederación en todo el territorio que estaba formalmente bajo su jurisdicción.

Los hechos relatados por Oszlak nos dan la pauta del grado de precariedad fiscal de la Confederación Argentina. Las provincias no podían subsistir sin la provincia de Buenos Aires y sin los fondos de su aduana, que buscaban federalizar.

Uno de los mayores problemas que tuvo la Confederación fue la organización de su aparato recaudador. Urquiza expresó en su discurso de apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854: "La transición del aislamiento de las provincias a la nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo permitían los medios que debían verificarla… Sin rentas, sin moneda, sin comercio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo".

Agrega Oszlak que la similitud de este discurso con el pronunciado por el ministro de Hacienda en 1862 -aludiendo al estado en que se hallaba la organización de la hacienda pública al instaurarse el nuevo gobierno nacional- expresa la suerte corrida por las instituciones nacionales durante el período de la Confederación Argentina.

La Confederación no pudo organizar un sistema de rentas nacionales con anterioridad a la centralización de la recaudación aduanera, que aún en 1855 se encontraba en manos de los gobiernos locales. Con el fin de facilitar el comercio exterior, se abolieron los impuestos de aduana internos, pero asimismo se dilató en el tiempo el logro de introducir una moneda uniforme y crear el sistema crediticio. Es más, al no contar con la recaudación de las aduanas interiores, las provincias se vieron más privadas aún de obtener el financiamiento de sus exiguas administraciones locales.

Hacia 1860, la Confederación se hallaba económicamente estrangulada. "En vísperas de Pavón, el lamentable cuadro de los recursos y la acumulación de créditos impagos anticipaban el colapso de este intento de construir el aparato institucional del estado sin el concurso de los recursos bonaerenses", sostiene Oszlak.

La comparación de los presupuestos de gastos de la Confederación y del Estado de Buenos Aires para el año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas:

Cuadro No 5. Presupuesto de los gastos de la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires. Año 1859

FUENTE: Oszlak, Oscar. "La formación del Estado Argentino". Ed. de Belgrano, 1984.

Sin perjuicio de los correspondientes juicios de valor, que exceden nuestra tarea en este ensayo, la realidad histórica demuestra como conclusión que, por una parte, las provincias necesitaban la federalización de la renta aduanera y, por otra parte, la Argentina como estado federal no pudo organizarse sin la participación de la provincia de Buenos Aires. Mientras el gobierno de la Confederación permaneció privado de la contribución de la Aduana y del Banco de Buenos Aires, el sistema tributario y el aparato militar no pudieron arraigarse como instituciones nacionales.

"Más allá del hecho de las armas y la derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de la Confederación como estado nacional. Las fortuitas circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado no cambian un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación hubiera continuado siendo un conglomerado acéfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacional difícilmente podría haberle impuesto una política que contrariara sus poderosos intereses…Imponer la "solución porteña" a la vieja cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el resultado de una batalla, sino más bien porque en este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. De este modo, el gobierno nacional establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial".

El federalismo argentino no fue, en consecuencia, construido entre iguales relacionados horizontalmente, sino entre desiguales que deben confrontar verticalmente. La forma en que se construyó nuestro federalismo necesitó desde un principio del reparto de bienes, servicios y fondos desde la Nación a las Provincias, al que Oszlak califica como mecanismo de cooptación, ya que el reparto de fondos a las Provincias fue discrecional entre 1863 y 1890 en forma de subvenciones y subsidios (Véase Capítulo 3).

La creación del Estado Federal constituyó una necesidad para las Provincias, pero al no poder institucionalizarse en la Confederación Argentina entre 1854 y 1860, aquellas debieron someterse a la forma de federalismo que impuso la Provincia de Buenos Aires. Este federalismo les garantizó sus propias rentas y nacionalizó los recursos aduaneros, que eran los más importantes (véase cuadro anterior), aunque no se creó ningún mecanismo de distribución regional de los mismos. Cuando se instituye la Coparticipación Federal, en 1935, las rentas aduaneras ya no significaban lo que antaño. El incremento de los impuestos directos y su progresividad, suministraron al tesoro nacional recursos que podían redistribuirse regionalmente para fomentar el desarrollo de las Provincias. Por ello es necesario reafirmar que la redistribución no discrecional de la recaudación fiscal por parte del estado nacional, lejos de constituir un signo de centralismo, puede contribuir con un federalismo más auténtico y equitativo.

Por el contrario, la centralización tributaria no estableció mecanismos redistributivos racionales, sino que funcionó al servicio de la oligarquía agroexportadora presente en los grandes centros urbanos, y no para facilitar el desarrollo de las Provincias menos prósperas de nuestro territorio.

En cambio, el federalismo estadounidense, se constituyó desde cada uno de los trece estados, que ya contaban con sus propias instituciones políticas y fiscales, por lo cual no debieron depender de ningún estado en particular para desarrollarse política, social y económicamente, es decir, para conformar su "estatidad".

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

Como hemos visto, los aspectos políticos del centralismo recaudatorio tuvieron que ver con la evolución de nuestro país, y no con la creación de otros estados federales. Pero para analizar sus aspectos económicos, recurriremos a la visión teórica de algunos economistas con referencia a sus ventajas y desventajas.

2.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL O FEDERALISMO COMPETITIVO

A. La Teoría

Bajo la óptica de la "teoría positiva del federalismo fiscal" sostenida por Brennan y Buchanan desde 1980, el sector público puede ser visualizado como un agente monolítico, un Leviatán que maximiza sus excedentes (en la misma forma que un monopolio), desconociendo la voluntad de los ciudadanos.

Estos autores proponen la descentralización como mecanismo de control de las tendencias expansivas del Leviatán. El argumento básico es que como la competencia en el sector privado ejercita su fuerza disciplinaria, la competencia entre las unidades de gobierno en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopólico del gobierno central. La movilidad interjurisdiccional de las personas persiguiendo "ganancias fiscales", puede ofrecer parcialmente, y quizá completamente, un sustituto de las restricciones del poder tributario de dichos estados.

La centralización tributaria y el empleo de las transferencias intergubernamentales (Coparticipación Federal) han sido asimismo desafiadas por otros estudios de economía positiva, que focalizan en los efectos provocados por la "separación de las decisiones de gasto y su financiamiento".

La descentralización de la potestad fiscal induce a una mayor responsabilidad fiscal, al permitir la "imputabilidad" ("accountability") de las decisiones fiscales y, de esta manera, facilitar su control. Más aún, no sólo induce a una mayor responsabilidad y control fiscal, sino también a un mayor control político dentro de la federación.

El argumento de la responsabilidad resulta válido tanto para la descentralización de gastos como para la fijación de impuestos que los financien: debe existir una relación fuerte entre la decisión del gasto público y las decisiones sobre tributación.

Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional, sostienen los positivistas, los aportes o transferencias federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia de que al menos parte del costo de los bienes y servicios públicos provinciales sea financiado por no residentes. En consecuencia esta percepción de menor costo impositivo del gasto público puede generar un tamaño de presupuesto superior al óptimo.

Desde este punto de vista se han realizado investigaciones empíricas que revelan que las transferencias generan un efecto sobre el gasto de los gobiernos locales superior al efecto del ingreso ("flypaper effect").

Como veremos más adelante, las evidencias empíricas disponibles no siempre permitirán corroborar el Leviatán, porque ello depende de la conducta de los políticos y de la percepción que tengan de las transferencias. Una decisión política responsable de los gobernantes no tendría que percibir los aportes del gobierno central como un "regalo" y actuar bajo una "ilusión fiscal".

En rigor, Brennan y Buchanan no sólo recomiendan el "modelo localista fragmentado" de federalismo fiscal (federalismo competitivo), sino también diversas medidas para evitar que el modelo "degenere" en un "modelo localista cooperativo" (federalismo cooperativo), que aún con alta descentralización de funciones, haga que los gobiernos provinciales continúen sobredimensionando el gasto público.

B. Las Propuestas

Existen muchos trabajos de investigación, especialmente en estos últimos años, que basándose en los lineamientos constitucionales intentan desarrollar ideas acerca de la descentralización fiscal.

l. El economista Jorge Makón busca justificar la descentralización en el concepto "subsidio", empleado en el sentido de "reserva", es decir, algo que se utiliza recién cuando falta una primera condición. En la asignación de funciones por nivel de gobierno -lo cual comprende obviamente la potestad recaudatoria-, debería comenzarse con los individuos primero y con los grupos más pequeños después, para ascender luego a grupos mayores, en los casos que la naturaleza de las funciones lo requieran.

Desde el punto de vista económico, considera que la producción de bienes y servicios originados en el sector público es más eficiente en niveles inferiores de gobierno, debido al menor costo y a la mayor adecuación del servicio a las necesidades concretas.

La descentralización del gasto y de los recursos haría más previsibles las decisiones políticas locales, hasta llegar al nivel de los municipios.

2. Siguiendo los lineamientos teóricos del trabajo de Brennan y Buchanan, el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires diseñó en 1995 sus propuestas y recomendaciones de política económica y fiscal.

En dicho trabajo se afirma que el grado de descentralización de las decisiones fiscales (impuestos y gastos) depende de las características políticas, institucionales y económicas de cada país. Pero como regla general declara los siguientes principios:

Descentralizar la política fiscal tanto como fuera posible, minimizando al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario, y de esta manera minimizar la necesidad de transferencias verticales.

Todo esto debe estar sujeto al cumplimiento de los objetivos nacionales, a saber:

·Redistribución territorial del ingreso;

·Optimización en la provisión de bienes públicos;

·Mantenimiento de un mercado interno común minimizando o evitando distorsiones."

El trabajo sostiene que pueden obtenerse algunos lineamientos, como guía para el diseño de la estructura fiscal.

En primer lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos locales, a saber: provisión de aquellos servicios con características de "bienes mixtos" y aquellos "bienes públicos con derrames de beneficios delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos, sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y seguridad, así como la provisión local de servicios como los de agua, alcantarillado, limpieza y saneamiento, alumbrado público.

En segundo lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos centrales: relaciones exteriores y culto, defensa, comercio internacional, inmigraciones, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con carácter de bien público con alcance nacional, o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países.

De acuerdo con la competencia funcional de ambos gobiernos, le siguen las propuestas de competencia fiscal.

Los gobiernos locales deberían establecer impuestos, en lo posible, sobre bases tributarias no móviles. Para el caso de impuestos que graven bases tributarias móviles (factores, bienes y ciertos servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la traslación de cargas hacia otros estados locales. Estos impuestos son: la imposición a la tierra (impuesto inmobiliario, tanto urbano como rural); el impuesto automotor de los residentes locales; el impuesto al valor agregado local; la imposición al consumo (ventas minoristas) o al gasto de las familias (impuesto proporcional a los ingresos de las personas físicas, o su reformulación como un impuesto al gasto); la imposición a la explotación de los recursos naturales de cada estado o provincia.

Por su parte, los gobiernos centrales deberían establecer los impuestos con fuerte efecto distribuidor, los que exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a nivel local. Ellos son: el impuesto a los ingresos personales, el impuesto al capital, el impuesto al valor agregado a nivel nacional y los impuestos al comercio exterior.

Para los problemas derivados de la poca capacidad tributaria de algunas provincias, el proyecto propone solucionarlos vía transferencias verticales (coparticipación); en tanto otras asimetrías regionales pueden ser resueltas por mecanismos de transferencia regional de recursos (transferencias de nivelación).

3. En su libro acerca del federalismo argentino, Alberto Porto hace un aporte muy importante, a partir del cual propone:

-Reformular el régimen de coparticipación federal coordinadamente con la reforma del sistema tributario, ya que no son independientes.

-Avanzar en la descentralización tributaria para evitar la disociación entre las decisiones del gasto público y de financiamiento.

-Dado que los efectos de la coparticipación beneficiarían a las provincias avanzadas, provincia de Buenos Aires y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y las provincias intermedias y rezagadas perderían parte sustancial de su financiamiento.

– La descentralización debe acompañarse de nuevas instituciones fiscales, como un sistema de aportes horizontales (de las provincias ricas a las pobres) y/o el mantenimiento del poder tributario en la Capital Federal para distribuir la recaudación hacia las provincias pobres; y la creación de fondos específicos de ayuda financiera a las provincias más pobres, con aportes condicionados a determinados fines y al cumplimiento de determinadas cláusulas.

– Explicitar los objetivos en función de los cuales debe instrumentarse el sistema de transferencias.

– Incentivar a las provincias, mediante la tendencia a la descentralización del sistema tributario, hacia el logro de una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos y hacia un nuevo marco de relaciones entre estas y los municipios.

4. En 1991 la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas publicó un estudio elaborado por un equipo de economistas encabezado por Daniel Artana acerca del sistema tributario de nuestro país, en el cual realiza un diagnóstico y una propuesta.

El diagnóstico resalta que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno se caracterizan por un alto grado de centralización en el manejo de los instrumentos y un alto grado de discrecionalidad en su diseño. Este sistema ha sido incapaz de asegurar la estabilidad de las reglas de juego y de articular las políticas macroeconómicas del gobierno nacional con las de los gobiernos provinciales.

Las propuestas definen cuatro objetivos:

– descentralizar el poder, traspasando el manejo de los instrumentos a las provincias.

– potenciar las preferencias de los ciudadanos de las provincias, para modelar las políticas de los gobiernos provinciales.

– explicitar todas las transferencias que se realizan a las jurisdicciones.

– incentivar la autorresponsabilidad de las provincias en el manejo de la política de gobierno.

Las medidas sugeridas son:

– traspaso a la esfera provincial de tributos que puedan ser descentralizados y con base territorial definida: impuestos internos, a los combustibles, y eventualmente a la energía eléctrica y al gas natural.

– en razón de que el traspaso mencionado disminuye la masa coparticipable, elevar el porcentaje correspondiente a la Nación en la distribución primaria.

– modificar los índices de la distribución secundaria para atemperar las desigualdades existentes.

– las transferencias con afectación específica deben permitir un margen dentro del cual puedan expresarse las preferencias de las comunidades provinciales.

– restricción de los aportes del Tesoro para atender situaciones coyunturales de financiamiento provincial. La asistencia debe ser reintegrada, condicionando su otorgamiento a compromisos de ajuste del presupuesto provincial.

La propuesta de FIEL se concretó definitivamente en un nuevo trabajo bajo la dirección de sus economistas jefe, Daniel Artana y Ricardo Lopez Murphy, presentado en 1993. En el mismo se propuso:

– reemplazo del Impuesto sobre los ingresos brutos por un impuesto a las ventas minoristas.

– traspaso a las provincias del impuesto a los combustibles.

– descentralización de los impuestos internos a las provincias.

– traspaso de los impuestos inmobiliario y a los automotores a jurisdicción municipal.

– eliminación de todo tipo de coparticipación de las provincias en impuestos nacionales.

– distribución de los recursos con criterios personales y familiares (no regionales).

La iniciativa se complementa con una redefinición de las funciones de la Nación, las provincias y los municipios, a los que se asigna la educación preprimaria, primaria y media, e inversión en escuelas, el grueso de los gastos de atención sanitaria, programas de vivienda y policía de prevención de delitos comunes. A su vez, se incrementan los gastos de las provincias relativos a la construcción y mantenimiento de las rutas nacionales, el servicio penitenciario, hospitales nacionales y gastos universitarios, como también el seguro de salud y el subsidio por alumno de los niveles elemental y medio. Las erogaciones de la Policía Federal se transfieren a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

A nuestro entender, la descentralización de funciones y recursos llevada al extremo tal como propone el trabajo de FIEL implica dos tipos de consecuencias: 1) lejos de promocionar el municipalismo en sentido positivo como podría suponerse, fomenta la atomización de las responsabilidades, con su consecuente desvinculación de las políticas nacionales en cada área. 2) además, la falta de financiamiento ocasiona el decaimiento dramático en la calidad de los servicios bajo tutela municipal, o bien su transferencia a manos privadas, lo cual diluye el componente de equidad imprescindible en la prestación de tales servicios.

5. En julio de 1994, un nuevo trabajo de Daniel Artana, con la colaboración de otros economistas, es publicado por el Departamento de Desarrollo Económico y Social del BID, y el mismo trata sobre las competencias funcionales del estado nacional y de las provincias, y sobre la estructura de gasto público.

El ensayo señala que mientras la ejecución de las principales funciones de estado son realizadas por las provincias, el financiamiento, en gran medida, corresponde al estado nacional, a causa de las limitaciones tributarias provinciales. Esta falta de correspondencia entre gasto y financiamiento se subsana por medio de la copartipación federal, que lamentablemente ha derivado en reiteradas ocasiones en una "tendencia hacia la expansión del gasto del nivel inferior de gobierno". De este modo, la herramienta de la coparticipación ha incidido negativamente y terminó por limitar la autonomía financiera provincial.

El hecho de que las provincias más rezagadas reciban más recursos per cápita que las avanzadas, convierte a la coparticipación en instrumento de una distribución injusta. Además, en los hechos, la coparticipación no ha logrado evitar -según Artana- las pronunciadas fluctuaciones cíclicas de la economía. En las etapas expansivas, la coparticipación contribuyó a expandir el financiamiento de los gastos provinciales en aumento, en lugar de reducir sus deudas; mientras en los períodos recesivos obligó a una severa contracción del gasto, agravando la situación.

Para superar estas consecuencias proponen suplir la distribución porcentual por transferencias de monto fijo, dejando caer los efectos del ciclo sobre el Tesoro Nacional, exigen como condición que se limite la capacidad de endeudamiento de provincias y municipios.

Por otra parte, la distribución de base regional no garantiza la mejora en la distribución personal del ingreso, dado que las transferencias no se tienen por objeto igualar el gasto social per cápita, sino que de hecho permitieron elevar el gasto público provincial y desalentaron los esfuerzos recaudadores propios de las provincias.

Finalmente, la propuesta Artana recomienda:

– la descentralización a fin de acercar a los ciudadanos las decisiones sobre el nivel y la composición del gasto público, potenciando su participación y control;

– lograr acuerdos institucionales de cooperación, coordinación y diseño de instituciones fiscales básicas entre los diversos niveles de gobierno;

– lograr mayor responsabilidad en el comportamiento fiscal de los diferentes niveles de gobierno;

– colaborar con las políticas de estabilización macroeconómica del gobierno federal, especialmente a través del ahorro;

– descentralizar el sistema universitario;

– crear consorcios de municipios para optimizar su desempeño en tareas tales como policía antimotines, educación superior, salud de alta complejidad etc.;

– poner a cargo de los municipios la educación básica y la administración de la vivienda social;

– fijar vía presupuesto el nivel de endeudamiento neto máximo del período para cada jurisdicción;

– restringir el acceso de las provincias al crédito.

2.2. CENTRALIZACIÓN RECAUDATORIA O FEDERALISMO COPARTICIPADO

A. La Teoría

Dentro de la teoría normativa del federalismo fiscal, la obra de Musgrave constituye una referencia obligada cuando se trata la asignación de roles en la estructura vertical del gobierno. Para este enfoque, el corazón del federalismo fiscal se encuentra en la rama "asignación" (definición del tamaño y estructura del gasto público), ya que, para los "bienes públicos locales" (provincias y municipalidades) debería permitirse la diferente provisión entre jurisdicciones, dependiendo de las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de "Distribución" y "Estabilización", sin embargo, requieren la responsabilidad primaria del nivel central.

Es función del gobierno central la Estabilización y Distribución y es función de cada estado descentralizado la función Asignación. En ella se encuentra la base del federalismo fiscal.

Los fundamentos de la función "Estabilización" del gobierno federal son:

·la ligazón entre las políticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno central;

·el reducido alcance de los gobiernos locales para el manejo descentralizado de la demanda agregada;

·los arbitrajes interregionales que neutralizan la acción de los agentes económicos ante los incentivos o los desincentivos fiscales.

La competencia del poder central para la función "Distribución" surge por las siguientes razones:

·la imposibilidad de los gobiernos locales de contemplar redistribuciones regionales;

·las posibles reacciones de los ciudadanos por disconformidad frente a la política redistributiva del gobierno local.

Por su parte, respecto de la función "Asignación" aparecen argumentos para justificar su carácter descentralizado (vinculados al concepto de bienes públicos locales); como también para defender su centralización (posibles economías de escala en la provisión de ciertos servicios, y el menor costo en la toma de decisiones públicas).

La teoría normativa también se ocupa de la asignación de los instrumentos tributarios.

El principio básico para la selección de fuentes impositivas a nivel local es que los tributos deben recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes locales, debiendo evitarse la "exportación de impuestos" a residentes de otros estados y los procesos migratorios entre estados, ya sea de trabajo o capital.

Musgrave establece en 1983 un conjunto de reglas para la determinación de impuestos, que detallaremos en el capítulo 4. Pero, en síntesis, concluye en que el gobierno central está en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos (sobre los ingresos o quizá, el gasto personal), o que graven bases tributarias móviles (valor agregado o ventas, capital, ingreso de capitales). Mientras que los niveles de gobierno descentralizado deben ejercer su potestad con impuestos que graven bases tributarias inmóviles (impuesto inmobiliario) o deben descansar sobre "cargos a usuarios" (tasas y derechos de uso, aranceles).

De este análisis surge que, en general, la centralidad de las facultades impositivas es mayor que la del gasto público, a raíz de lo cual se producen las denominadas "brechas fiscales": superávit financiero a nivel central con déficit financiero a nivel provincial.

Esto exige establecer un mecanismo de compensación. El uso de transferencias intergubernamentales como subsidios y aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro "federalismo fiscal". En la Argentina, la mayoría de los gobiernos provinciales obtienen más del 50 % de sus ingresos vía aportes provenientes del poder central.

Cuando las capacidades tributarias entre jurisdicciones provinciales o estaduales difieren en forma tan importante, las transferencias compensadoras del gobierno nacional (aportes federales) resultan necesarias para evitar migraciones no deseadas entre estados, pero no resuelven la esencia del problema.

Dos tipos de aportes federales son los requeridos:

subsidios condicionados al financiamiento de programas;

aportes "no condicionados", cuya justificación estriba en razones de equidad. Los mayores fondos se dirigen a jurisdicciones con bases tributarias débiles y/o con mayores necesidades, debido a mayor costo en la provisión de los servicios etc.

En la medida de contar con una buena administración, el objetivo de estos aportes es el de ser una herramienta para el desarrollo de las regiones más atrasadas e impulsar un federalismo no ligado exclusivamente a las leyes del mercado.

A través de la teoría de Brennan y Buchanan, vimos cómo el federalismo puede convertirse en un mercado competitivo, donde las provincias más pobres no pueden subsistir. El Estado no se puede subordinar a las leyes del mercado. El estado nacional debe garantizar el desarrollo de esas regiones, como única manera de que el federalismo pueda realizarse plenamente.

B. Las Propuestas

La concepción de la relación nación – provincias subyace bajo cada ley de coparticipación federal aplicada en nuestro país desde 1935. La ley 20.221/73 constituye el primer intento de redistribuir, y no sólo de devolver, los recursos nacionales. El mismo camino siguió la ley 23.548/88.

Es por ello que para analizar las propuestas de la teoría normativa del federalismo fiscal debemos observar la historia del régimen de coparticipación federal en nuestro país, desde el cual se intentó implementar la teoría. (Véase el próximo capítulo)

No obstante, ante cualquier duda sobre la constitucionalidad de las leyes-convenio de coparticipación, la Corte Suprema de Justicia admitió su validez en el fallo: 242:280 del 21 de noviembre de 1958, al señalar que: "el ordenamiento vigente en el país admite que las provincias puedan restringir convencionalmente el ejercicio de sus poderes impositivos mediante acuerdos entre sí con la Nación; y la peculiaridad esencial de estos acuerdos, en lo que al caso interesa, es que no afectan derechos individuales". En el fallo: 251:180 del 6 de noviembre de 1961, sentenció que "toda vez que lo atinente a las atribuciones en materia impositiva es de orden estrictamente constitucional, los plausibles de acuerdos que puedan alcanzarse por leyes del tipo de la invocada (se refería a la ley-convenio de unificación de impuestos internos No. 12.139) deben interpretarse restrictivamente".

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL.

3.1 Desarrollo histórico

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones que le compete a cada una de aquellas.

El régimen de distribución interjurisdiccional de recursos tributarios se comenzó a utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la organización nacional. Desde el año 1860 hasta el año 1934 el régimen de coparticipación federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que queda instaurado por ley y con las características que hoy conocemos, pero siempre sujeto a modificaciones, "influido por conflictos políticos, el crítico entorno macroeconómico y la presión del sistema previsional ".

Jorge Priesman, en un reciente trabajo, analiza el tema desde un punto de vista histórico y reconoce la existencia de tres etapas principales:

– 1853 – 1890: etapa de separación de fuentes, según lo establecido en la C.N.

– 1891 – 1934: etapa de concurrencia tributaria de hecho

– 1935 – : sistemas de coparticipación federal

A. Etapa de separación de fuentes tributarias (1853 – 1890)

En este período se aplicó lo establecido en la Constitución Nacional en el los artículos 4, 9, 11 y 12, para las competencias tributarias de la Nación y las provincias. Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de la Aduana del Puerto de Buenos Aires, esto significó una fuerte concentración de ingresos fiscales en el gobierno central.

La norma constitucional previó la posibilidad de que las jurisdicciones provinciales atravesaran situaciones de desfinanciamiento, por lo que el inciso 8 del artículo 67 establece como función del Gobierno Nacional "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios".

B. La etapa de concurrencia de hecho (1891 – 1934)

La crisis de 1890 se transformó en un punto de inflexión en la relación fiscal entre el Gobierno Nacional y las provincias.

Hasta esa fecha, más de las tres cuartas partes del total de los ingresos tributarios tenían su origen en el sector externo (véase cuadro No 4). La crisis del mismo condujo a la creación de impuestos al consumo e impuestos internos nacionales que con el paso del tiempo pasaron a tener una importancia mayor: en 1892 apenas sobrepasaban el 4 % del total de los recursos y en el año 1900 constituían el 24 %. El posterior crecimiento del comercio exterior hizo que disminuyera su importancia relativa, participando en 1929 del 16,5 % del total.

La introducción de estos nuevos impuestos dio lugar a un debate acerca de las facultades del gobierno nacional en función de lo previsto en el artículo 4 de la C.N., pero la discusión se saldó a partir de que se aprobaran por un año con la posibilidad de renovación hasta su unificación en 1935: las provincias y la nación aplican impuestos internos de manera concurrente.

C. La etapa de la coparticipación (1935 – )

La coparticipación federal es el mecanismo de redistribución a las provincias de impuestos cobrados por el gobierno central, de acuerdo con el porcentaje establecido por ley-convenio entre ambos.

Jorge Priesman sostiene que su institución es consecuencia de tres circunstancias principales:

– la crisis de 1930;

– la expansión del gasto público;

– los potenciales riesgos de doble imposición.

Dado el alto grado de dependencia del sector externo, la crisis de 1930 produjo un importante impacto en las finanzas públicas de nuestro país. Cómo ejemplo podemos mencionar que la recaudación de los impuestos sobre el comercio exterior se redujo de 426 a 286 millones en 1932 (-33 %); mientras que la recaudación total del Estado Nacional cayó de 718 millones en 1929 a 421 millones en 1932 (-41 %).

La expansión del gasto público se debió al aumento de funciones y actividades del Estado Nacional, lo que evidenció las limitaciones y el agotamiento de los recursos reservados estrictamente a la Nación. Esto dio lugar a un avance de la Nación sobre las provincias a través de la creación de nuevos impuestos que constituían originalmente facultades tributarias provinciales.

Asociado con lo anterior, el ejercicio de las facultades concurrentes generó el riesgo de la doble imposición. La coparticipación federal, por lo tanto, tiene las características de las leyes-convenio, por las cuales el gobierno nacional asume el compromiso de distribuir el producto de la recaudación con las provincias, y estas se comprometen a no crear impuestos que recaigan sobre la misma base imponible.

3.2 La Ley 12.139 (1934)

En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:

– ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;

– ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas;

– ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.

De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva fuente de recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de distribución primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo.

Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5 % para la Nación y el 17,5 % para las catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Hasta la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.

A. IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda

A partir de la implementación de esta ley, los debates sobre la distribución de la renta tributaria encontraron su foro principal en las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que se comenzaron a realizar en 1946.

En vísperas de la reforma constitucional de 1949, la IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda estimó conveniente delimitar con precisión los ámbitos de imposición. Los ministros formularon una propuesta sobre las condiciones de distribución: a partir de 1952, la participación de las provincias no será inferior al 26 % de la recaudación, en atención a sus necesidades.

No obstante lo reseñado, la Convención Constituyente Reformadora de 1949 no abordó el tema de la coparticipación, por lo que, a nivel constitucional, se mantuvo el criterio de la Constitución de 1853 (arts. 4 y 68 inc. 2).

B. La Convención Constituyente de 1957

En cambio, el despacho de la comisión revisora de la Convención de 1957 consideró la coparticipación federal de impuestos, aunque los artículos respectivos no alcanzaron a ser sancionados por el Cuerpo, a raíz de su temprana disolución por la falta de quórum.

El despacho de mayoría contemplaba en el artículo 4:

"…La base del impuesto será la igualdad, proporcionalidad y progresividad. La Nación podrá convenir con las provincias un régimen de coparticipación en los impuestos indirectos concurrentes, siempre que estas se adhieran a la nacionalización y unificación de los mismos y que les asegure un porcentaje de distribución no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes".

Con respecto al artículo 67 dispone:

"Corresponde al Congreso…

Inciso 2: Imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación con carácter excepcional y extraordinario, para atender necesidades urgentes de la defensa nacional y seguridad interior. Asimismo, y sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, las provincias podrán celebrar convenios con la Nación para la percepción de dichas contribuciones directas, estableciendo una distribución que les asegure un porcentaje no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes."

En un reciente trabajo, el Dr. José Osvaldo Casas enumera las coincidencias entre los despachos de la mayoría y la minoría en la Convención:

– La mayoría de las iniciativas se orientan a constitucionalizar la coparticipación impositiva, utilizando tal expresión o indistintamente, la de nacionalización o unificación de gravámenes.

– El mecanismo de coparticipación se adopta tanto para las contribuciones indirectas, como para las directas y, en varios casos, dentro de estas últimas, se hace particular referencia a la imposición sobre ganancias, a la cual se le asigna el carácter de recurso exclusivo del gobierno nacional, siguiendo los lineamientos de la XVI Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América del Norte de 1913.

– Asegurar a las provincias un porcentaje en la distribución primaria de las contribuciones tanto directas como indirectas no inferior al 50 %.

-Respecto de la distribución secundaria aparecen algunas tímidas referencias en algunos de los despachos: "teniendo en cuenta la población y la radicación de fuentes generadoras de la riqueza gravada"(José A. Allende); y "la radicación material o económica de los bienes objeto de tributo" (dictamen de minoría); "en forma equitativa y proporcional al monto de los impuestos que recaude cada una de ellas"(Enrique U. Corona Martinez).

– Una disidencia dejó definida la coparticipación provincial: "se entregará a las municipalidades con mínimo el veinticinco por ciento".

3.3 La ley 20.221 (1973)

La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas coyunturales que sufría la economía de esos años.

En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte dependencia estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la nómina salarial de sus empleados públicos.

Por otro lado, se comenzó a ver a la coparticipación federal como una herramienta redistributiva para compensar las deficiencias fiscales de las provincias:

– la debilidad de la base tributaria provincial, debido a una estructura económica local poco desarrollada, cuya consecuencia fue la insatisfacción de las necesidades básicas de la población.

–

– la incompatibilidad entre las responsabilidades del gasto y los recursos de las provincias.

Los objetivos centrales de la ley 20.221 fueron los siguientes:

– Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias.

– Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo relativo

– Simplificar el sistema, la distribución de recursos, su administración y control. Para ello se instaura una instancia de coordinación que es la Comisión Federal de Impuestos.

La ley entró en vigencia el 1º de enero de 1973 e incluye todos los impuestos vigentes a la fecha de su sanción. Son únicamente excluidos:

– los impuestos de facultad exclusiva de la Nación (comercio exterior).

– aquellos que la Nación establece en la Capital Federal y Tierra del Fuego.

– los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento de actividades, declaradas de interés nacional.

La distribución primaria fue la siguiente:

– Nación, 48,5 %, que incluye 1,8 % para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires más el 0,2 % para Tierra del Fuego. Posteriormente, la ley 22.541/81 eliminó a la MCBA del régimen de coparticipación.

– provincias, 48,5 %

– Fondo de Desarrollo Regional, 3,0 %

La distribución secundaria establece los siguientes coeficientes de distribución entre las provincias:

– 65 % según la población

– 25 % de acuerdo a la brecha de desarrollo, para cuya determinación se utilizan los índices de calidad de la vivienda, el número de automóviles por habitante y el grado de educación;

– 10 % según la dispersión de la población, teniendo en cuenta aquellas áreas de menor densidad demográfica.

Por su parte, el Fondo de Desarrollo Regional se creó como continuidad del Fondo de Integración Territorial del año 1968 (Ley 17.678), con el objeto de "financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos". La asignación de sus recursos quedaba en manos del gobierno nacional, de acuerdo con los proyectos de inversión presentados por los gobiernos provinciales.

Al igual que los actuales ATN, el manejo fue discrecional a cargo del Ministerio del Interior.

Los resultados de esta ley podrían ser sintetizados en el siguiente cuadro:

Cuadro No 6. Efecto redistributivo de la ley 20.221 ( en %)

FUENTE: Nuñez Miñana, H. "Curso de Finanzas Públicas". Ed. Centro de Estudiantes de Ciencias Económicas de la Universidad de La Plata; La Plata, 1984.

3.4 La reforma de 1980

Su principal consecuencia fue un fuerte incremento del gasto público entre 1973 y 1975. El Tesoro Nacional debió acudir en auxilio de las finanzas provinciales por medio de transferencias adicionales a las correspondientes al régimen de Coparticipación Federal.

Además, como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización que llevaba a cabo por Martinez de Hoz, a partir de 1980 se eliminan los aportes patronales al sistema previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA y se aumentó su alícuota.

Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional debió reformar el régimen de coparticipación.

La ley 22.293, que modificó el régimen de coparticipación, estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI, debía deducirse de la masa de recursos coparticipables, afectando gravemente la situación de las provincias.

1981 26,9 %

1982 26,9 %

1983 21,5 %

1984 24,4 %

Por último, cabe mencionar que durante el período 1977 – 1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos lo cual, sumado a la importante caída de la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno.

3.5 La etapa 1983 – 1989

Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los primeros años del gobierno constitucional: en 1983 el 45 % de los recursos coparticipables se destinaba al sistema previsional y al FONAVI.

La crisis no fue superada por la restitución de las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al sistema previsional (en abril y septiembre de 1984).

La respuesta oficial para cubrir los déficits provinciales, agravados por la transferencia de servicios de la Nación a las provincias, fueron los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este mecanismo, además de alterar los coeficientes de la distribución secundaria, fomentó la irresponsabilidad fiscal ya que las provincias, a través de estos aportes de la Nación, legalizaban los gastos efectuados, sin tener en cuenta su necesidad, eficiencia o racionalidad. Por lo tanto, el déficit fiscal de las provincias fue en aumento, de la mano de mayor contratación de personal, descontrol de los bancos provinciales etc.

Sumado a esto, el vencimiento de la ley de coparticipación en diciembre de 1984 agravó la situación.

Durante 1984 se efectuaron reuniones entre los Ministros de Economía de las provincias y la Secretaría de Hacienda de la Nación para reformular el proyecto de distribución de los recursos tributarios, a partir de las siguientes pautas:

– la participación de las provincias debía ser de 56,66 %, para compensar la transferencia de servicios operada durante la dictadura.

– asegurar a las provincias los ATN, además de la coparticipación.

– ratificar la necesidad de la existencia del Fondo de Desarrollo Regional (3 %).

De todos modos, al caducar la ley 20.221 el 31.12.1984, la falta de acuerdo en cuanto a la distribución secundaria, causó un vacío legal, que fue cubierto por los ATN. Así, las provincias recibieron en 1984 el 48,5 % de los impuestos coparticipables, en 1985 el 59,3 % y en 1986 el 57 %.

Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración, hasta que la firma del "Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias", el 13 de marzo de 1986, establece una tregua transitoria.

3.6 La ley 23.548

La nueva ley de coparticipación federal fue sancionada el 7 de enero de 1988, con vigencia hasta diciembre de 1989 y prorrogable automáticamente si a esa fecha no se hubiera sancionado un régimen sustitutivo. La misma define que formarán parte de la masa coparticipable el producido de la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional), los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación.

La distribución primaria prevista en el artículo 3 es la siguiente:

– 42,34 % en forma automática a la Nación,

– 54,66 % en forma automática a las provincias adheridas;

– 2,00 % distribuido para "el recupero del nivel relativo" entre:

– Buenos Aires 1,5701 %

– Chubut 0,1433 %

– Neuquén 0,1433 %

– Santa Cruz 0,1433 %

– 1,00 % para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

La distribución secundaria del 54,66 % se realiza de acuerdo a los porcentajes que fija el artículo 4 (Véase Anexo Cuadro A.4)

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias fue creado para atender las situaciones de emergencia y los desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. Estos fondos son manejados por el Ministerio del Interior, quien debe informar a las provincias los montos y los criterios seguidos para su asignación.

El artículo 7 de la ley establece un piso en el monto a distribuir entre las provincias, al decir que "no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley".

Respecto de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, el artículo 8 aclara que "la Nación se compromete a entregarles una participación compatible con los niveles históricos, que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987".

Al desaparecer el Fondo de Desarrollo Regional, las obras en ejecución, contratadas o licitadas al 31 de diciembre de 1987, junto con sus deudas, serían continuadas por el Gobierno Nacional.

El papel de esta ley fue muy importante en relación con la situación previa:

– el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el más elevado en términos históricos (Véase Anexo Cuadro A.3)

– Se acordó la expansión de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable, en especial la inclusión del gravamen sobre los combustibles líquidos.

– Se puso un límite máximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras al reducir los Aportes del Tesoro que habían beneficiado a las provincias más ineficientes, y a partir de ella se redujeron al 1 % de la masa coparticipable.

– Se dispuso un límite mínimo a los recursos que recibirían las provincias equivalente al 34 % de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, con independencia de su carácter de coparticipables.

El principal aspecto negativo es que los porcentajes de la distribución secundaria no fueron resultado de prorrateadores que tuvieran en cuenta con antelación criterios objetivos, sino que fueron producto de negociaciones entre las provincias.

La nueva ley había nacido en un contexto de mucha debilidad institucional, ya que la situación política del gobierno central le impedía adoptar una política nacional frente a la mayoría justicialista entre los gobernadores y en el Senado de la Nación. Requiriendo más fondos, aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó una nueva ley.

La ley 23.562, promulgada en mayo de 1988, crea el Fondo Transitorio para financiar Desequilibrios Fiscales Provinciales, que de acuerdo a su art. 1, estaba "destinado a reforzar los ingresos de las jurisdicciones provinciales que enfrenten situaciones de emergencia financiera".

Para conseguir esos fondos, la Nación debió recurrir a nuevos impuestos:

– sobre la venta al público de cada paquete de cigarrillos, 8 %.

– sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo fijo en moneda nacional o extranjera, impuesto adicional de emergencia del 2,2 %.

– sobre la transferencia de títulos públicos, impuesto adicional de emergencia de entre el 5 y el 7,5 por mil.

La distribución de estos fondos benefició durante su año de vigencia a un grupo de 15 provincias, que en su mayoría son las mismas que recurrieron también al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Desde 1989, la ley 23.562 asignó a cada provincia, un importe máximo igual al monto que le había correspondido en el mes de diciembre de 1988.

3.7 La etapa de Carlos Menem

Uno de los objetivos de la administración que asumió en julio de 1989 fue adecuar el sistema de Coparticipación Federal a su política económica. Es decir, racionalizar los gastos del estado nacional para lograr el superávit fiscal. Para ello se debió forzar a las provincias a que ajustaran sus cuentas públicas, y el instrumento era la coparticipación.

El gobierno nacional puso en práctica, recuerda Priesman, los mismos instrumentos que la dictadura utilizó entre 1977 y 1980.

– Afectó una parte importante de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias a los gastos específicos del gobierno nacional.

– Descentralizó los servicios públicos, lo que implicó transferir a las provincias erogaciones que hasta ese momento estaban a cargo de la Nación.

A. La apropiación de recursos provinciales

La política tributaria implementada por el nuevo gobierno no resultó de la acción de una serie de medidas discutidas e instrumentadas como un paquete único, sino como la suma de intentos aislados que, con el tiempo, conformaron el sistema impositivo hoy vigente.

Las medidas más importantes fueron: la ampliación de la base del IVA (mas generalizada que la de 1980), modificación del impuesto a los combustibles, eliminación de los gravámenes sobre las exportaciones, eliminación de los impuestos menores, baja en la alícuota del impuesto a las ganancias y reducción de la imposición sobre la nómina salarial, acompañado por el fortalecimiento de la Dirección General Impositiva.

A medida que la reforma avanzaba se incrementaron las alícuotas de los impuestos más importantes (IVA y Ganancias) que, además, son coparticipables.

La política macroeconómica puesta en marcha por medio del Plan de Convertibilidad produjo una baja de las tasas de inflación y un crecimiento de la actividad y el consumo, que posibilitaron un crecimiento de la recaudación.

La estructura resultante registra una clara concentración en dos impuestos: IVA y Ganancias (Véase Cap. 5)

La simplificación de la estructura de recursos coparticipados no se trasladó a los mecanismos de distribución. Estos se complejizaron debido a las necesidades del estado nacional.

La necesidad de fondos adicionales para atender el déficit del sistema previsional promovió muchas de las modificaciones en la distribución de recursos coparticipables. Con estos recursos el estado nacional logró demorar la quiebra del mismo.

La masa coparticipable establecida por la ley 23.548 fue modificada en:

– el 11 % de la recaudación del IVA (cuya alícuota era en ese momento del 18 %), se afectó a la atención de los sistemas de seguridad social nacional, provinciales y municipales (90 % al primero y 10 % a estos últimos).

– el 100 % de lo recaudado por el Impuesto a los Bienes Personales, fue distribuido con el mismo fin y en las mismas proporciones.

– el 50 % de la recaudación del Impuesto a los Activos se destinó a gastos en educación.

(hasta mediados de 1995 cuando se derogó)

– el 100 % de los Impuestos Internos Unificados (Seguro) fue destinado a cubrir los desequilibrios del Instituto Nacional de Reaseguros (INDER).

– el 20 % del Impuesto a las Ganancias se destinó al sistema de seguridad social de la Nación (Decreto 879/92). De este impuesto, ya se derivaba el 10 % al "Fondo de Reparación Histórica" del conurbano de la provincia de Buenos Aires, el 4 % a las otras provincias y el 2 % al Tesoro Nacional (distribución secundaria en beneficio de la provincia de Buenos Aires).

– el 15 % de la recaudación coparticipable bruta se destinó a financiar el sistema nacional de seguridad social a través de un acuerdo con las provincias, que aceptaron esta "precoparticipación" a cambio de una compensación en garantía.

– el incremento del 3 % en la alícuota del I.V.A. en abril de 1995 no pasó a engrosar la masa coparticipable, sino que se destinó a un fondo especial para el equilibrio fiscal.

– el descenso de las tasas de los impuestos internos decidida en abril de 1996 afectó la recaudación, y por consecuencia la masa coparticipable. En su lugar, se dispuso elevar el Impuesto a los Combustibles que, como se ve en el cuadro siguiente, no es coparticipable. Es decir que estas últimas reformas repercuten directamente sobre las provincias y benefician a la Nación (el 34 % del Impuesto a los Combustibles es para la Nación y el resto tiene asignación específica).

En consecuencia, la masa coparticipable antes conformada por todos los impuestos nacionales, con algunas excepciones (Véase Ley 23.548. Art. 1), ahora se veía reducida al:

– 64 % de la recaudación del Impuesto a las Ganancias.

– 89 % de la recaudación del Impuesto al valor agregado. (Alícuota del 18 %)

– 100 % de los Impuestos Internos.

– 50 % del Impuesto a los Activos. (derogado en 1995)

Debemos aclarar que no sólo el Impuesto a los activos ha sido derogado. La recaudación de los Impuestos Internos ha sido recortada en 1996 al reducirse las alícuotas de muchos de los productos hasta el momento gravados, y las intención oficial es de derogarlos. Por lo tanto, en los próximos años la masa coparticipable estará reducida a la recaudación del IVA y del Impuesto a las Ganancias.

A continuación clasificamos la distribución de cada uno de los recursos tributarios obtenidos por el Estado Nacional.

Cuadro No 7. Estructura Impositiva Argentina

Distribución de recursos y análisis de la masa coparticipable

Fuente: Ministerio del Interior, Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Asignación de Recursos tributarios nacionales Año 1995

B. La transferencia de servicios

La Nación disminuyó sus gastos privatizando lo que pudo privatizar y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales, que para ser financiados las obligó a recurrir a los impuestos coparticipables.

A fines de 1991 se dispuso la transferencia de la administración y financiamiento de los servicios educativos que aún quedaban en manos del Ministerio de Cultura y Educación (fundamentalmente colegios secundarios) y el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET); algunos hospitales y programas sociales a los gobiernos provinciales y a la MCBA.

Los presupuestos provinciales no recibieron fondos de la Nación en contrapartida por los nuevos servicios por cumplir. Es decir que la descentralización de funciones no fue consecuencia de un análisis previo de los beneficios del federalismo, sino que fue uno de los instrumentos por medio de los cuales el estado nacional mostró sus cuentas a los organismos internacionales con menor nivel de gastos.

La transferencia de los establecimientos secundarios, los hospitales y los servicios ferroviarios interurbanos "no son justificados en función del mejoramiento pedagógico, de la superación de los problemas sanitarios y de atención de la salud pública, o de un aumento de eficiencia y calidad de los servicios de transporte, sino en la disminución de las erogaciones a cargo del presupuesto nacional".

El gobierno central estaba cumpliendo su objetivo: reducir el presupuesto de la administración. Para ello vendió los activos públicos y modificó la distribución primaria y secundaria de la coparticipación.

La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Allí se fundamenta la capacidad de las provincias para absorber los servicios transferidos en el hecho de que el aumento de la recaudación prevista les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones. Es decir, una finalidad fiscalista de corto plazo.

La capacidad de gestión del estado nacional es aún muy superior a la mayor parte de los estados provinciales, lo cual es por ahora un impedimento para una descentralización eficaz de funciones, e impide esperar de ella buenos resultados para la comunidad. Sin una fuerte coordinación de políticas, la descentralización indiscriminada puede agudizar tendencias de desintegración y desestructuración del estado nacional, antes que de un genuino federalismo.

C. Pacto Fiscal 1

El 12 de agosto de 1992, se firmó el denominado "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", que comenzó a regir en septiembre y modificó la distribución primaria de los recursos:

– las provincias ceden el 15% de la masa coparticipada al Tesoro Nacional para "atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios".

– las provincias ceden una suma fija mensual de $ 43.800.000 del total de la masa coparticipable para ser distribuida en forma de montos prefijados en el acuerdo, a aquellas provincias con desequilibrios fiscales ("Fondo para Desequilibrios Fiscales").

– Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego recibirán $ 3.000.000 cada una;

– La Pampa, Neuquén, Río Negro y Salta recibirán $ 2.500.000 cada una;

– Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumán: $ 2.200.000 cada una;

– Entre Ríos recibe $ 1.800.000;

– Córdoba y Santa Fe recibirán $ 500.000 cada una.

– la Nación se compromete a transferir a las provincias firmantes una cantidad mínima de 725 millones de pesos mensuales hasta el 31 de diciembre de 1993.

– las partes ponen un límite del 10 % al aumento de sus gastos corrientes de 1993 con relación a 1992, incluyendo los servicios transferidos.

– adquiere carácter automático la remisión a las provincias de los recursos del FONAVI), Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAP y S), Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y Fondo Vial Federal. Las provincias asumen la responsabilidad de afrontar el pago de los servicios de los préstamos acordados por organismos internacionales.

– las partes se comprometen a firmar los convenios por transferencias de servicios.

Para el economista Oscar Cetrángolo, algunos aspectos de este acuerdo resultan poco claros:

– no estableció la devolución de las sumas giradas por la Nación, por parte de las provincias cuya recaudación resultara insuficiente, una vez que estas recuperaran el piso de recaudación acordado. En la práctica, el gobierno central premió no solicitando la devolución a las provincias firmantes, y sí la solicitó a las no firmantes, pese a los reclamos de éstas.

– no estableció criterio alguno de actualización del monto de garantía en caso de rebrotes inflacionarios.

– la concesión de las provincias del 15 % al sistema previsional fue de carácter permanente, mientras que las obligaciones de la Nación debían renovarse anualmente por acuerdo.

– si bien el acuerdo giró sobre la idea de que ese 15 % se destinaría al sistema previsional, el texto de la ley señala que "los fondos serán destinados al sistema previsional o a otras erogaciones del Tesoro".

– a partir de este acuerdo, las provincias deberán hacerse cargo de los servicios transferidos, y además, de las deudas contraídas en su consecuencia con organismos internacionales.

– si por ley le corresponde el 43,34 % a la Nación en concepto de coparticipación primaria, a partir del pacto fiscal ese porcentaje se incrementa hasta el 50,3 %.

Por su parte, Jorge Priesman indaga sobre las explicaciones que justifican este pacto, llegando a la conclusión de que son de carácter eminentemente político. El gobierno central aprovechó la coyuntura favorable de un contexto de recaudación en ascenso y de un mapa electoral que seguía favoreciéndolo. Asimismo, se eludió la búsqueda de consenso parlamentario, bajo la amenaza de un nuevo decreto, en la seguridad de que, ante la aceptación social de la política económica, tal demostración de concentración de poder no sería repudiada.

Cuadro No 8. Efectos del Pacto Fiscal 1 sobre la distribución de recursos coparticipables

Distribución primaria de los recursos coparticipables

(Masa coparticipable antes del Convenio Fiscal transitorio)

Menos

PACTO FEDERAL FISCAL

15% al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

FONDO DE DESEQUILIBRIOS FISCALES (45,8 M en sumas fijas)

Igual

MASA COPARTICIPABLE NETA

Distribución

41,95% GOBIERNO NACIONAL 57,05% GOBIERNOS PROVINCIALES 1% A.T.N.

(Dto. 2456/90) (Dto. 2456/90)

Menos

Transferencias para Servicios Sociales

(Recursos equivalentes a $ 72,6 M que se retienen por transferencia de servicios sociales en 1992.) Ley 24.049.

Más

COMPENSACIÓN GARANTÍA.

(Ingreso Mínimo garantizado por el Estado Nacional 740 M mensuales desde 1-1-1994)

INGRESOS PROVINCIALES PROPIOS

(Impuestos Inmobiliarios, Automotores, Sellos, Ingresos Brutos)

D. Pacto Fiscal 2.

El "Pacto Federal Para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" -llamado Pacto Fiscal II-, fue firmado el 12 de agosto de 1993 (decreto 1.807/93).

Las provincias se comprometieron a:

– Derogar en sus jurisdicciones el Impuesto a los Sellos en forma gradual hasta completarse el 30 de junio de 1995.

– Derogar de inmediato los impuestos provinciales específicos a la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios (excepto que se trate de transferencias destinadas al uso doméstico).

– Promover la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales antes mencionados.

– Derogar de inmediato los gravámenes a intereses a plazo fijo y en caja de ahorros, a los débitos bancarios y gradualmente a la nómina salarial, con plazo hasta el 30 de junio de 1995.

– Modificar el Impuesto a los Ingresos Brutos, disponiendo la exención de las siguientes actividades:

– producción primaria

– prestaciones financieras

– compañías de capitalización y ahorro, administradoras de fondos comunes de inversión y de fondos de jubilaciones y pensiones y compañías de seguros

– compraventa de divisas

– producción de bienes (industria manufacturera)

– construcción de inmuebles

– prestaciones de servicios de agua, electricidad, gas, excepto para domicilios destinados a vivienda o casa de veraneo.

– Para compensar la posible falta de ingresos, las provincias debían eliminar exenciones, desgravaciones y deducciones a actividades no incluidas en el listado anterior y adecuar las alícuotas aplicables a las actividades no exentas.

– Modificar a partir del 1°.1.1994 los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.

– Recomendar a los Municipios la modificación de las tasas viales y de mantenimiento de caminos.

– Intensificar las tareas de fiscalización y control de sus organismos recaudadores, tratando de compatibilizar los en todas las jurisdicciones.

– Sustituir el Impuesto a los Ingresos Brutos en un plazo no mayor a tres años (luego de la transición), por un impuesto general al consumo.

– Obligarse a que las valuaciones y alícuotas con relación a los impuestos sobre las patentes de automotores guarden uniformidad en todas las jurisdicciones.

– Privatizar o concesionar, total o parcialmente los servicios, prestaciones y obras a cargo total o parcial de las provincias.

– Desregular la actividad comercial y profesional. Bajar el costo judicial. Adherir a la política federal en materia de minería, portuaria y de medicamentos. Reconocer los controles federales sobre medicamentos y alimentos.

La Nación se compromete a:

– Redireccionar los tributos percibidos por la M.C.B.A. en el mismo sentido en que se comprometen las provincias.

– Eliminar el Impuesto sobre los activos afectados a los procesos productivos.

– Disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral.

– "Organizar y poner en marcha un sistema que viabilize el financiamiento a mediano y largo plazo para el sector agropecuario y de la construcción" (sic).

– Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales, respetando los derechos adquiridos, a través de convenios particulares con cada jurisdicción.

– Asegurar que las reducciones en los costos o aumento de los beneficios de las empresas prestadoras de servicios públicos resulten en favor de los usuarios y consumidores.

– Elevar la garantía mensual a las provincias en 740 millones de dólares. Cuando la recaudación supere los 800 millones, las mismas utilizarán estos excedentes para cancelar deudas.

– Se incorpora a las provincias de Corrientes y Chaco en el Fondo de Desequilibrios Fiscales (conformado en el Primer Pacto Fiscal) con $ 1.500.000 y $ 500.000 mensuales, respectivamente.

Consecuencias:

Como primera conclusión, cabe señalar que el gobierno central intentó uniformizar la política tributaria de las provincias sin tener en cuenta su heterogeneidad, ni la desigual repercusión que esta medida tendría en cada una de ellas: los impuestos de sellos, a las transferencias de combustibles o a los ingresos brutos ejercen efectos muy disímiles según se trate de provincias como Buenos Aires o Catamarca.

En el siguiente cuadro se describe la estructura tributaria provincial entre 1988 y 1992, para inferir luego en qué situación se encontrarán sus finanzas a partir de la derogación del impuesto a los sellos y a los ingresos brutos (especialmente si aún no se decidió cómo va a ser el impuesto que los reemplace)

Cuadro No 9. Evolución y estructura de los recursos tributarios provinciales 1988 – 1992

(en % del total)

FUENTE: Oscar Cetrángolo. "El Pacto Fiscal y las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias". (Basado en datos de la Secretaría de Hacienda)

Según se declama, el objetivo de las reformas impositivas era mejorar la competitividad de los sectores productivos. No obstante, la recesión de 1995 demostró que el descenso de la presión impositiva provincial ocasionó la baja de los costos de producción, pero no benefició la capacidad productiva de las provincias.

La virtual eliminación del impuesto a los activos por parte de la Nación, perjudica a las provincias, debido a que el 50 % de su recaudación es coparticipable y el otro 50 % se destina al Fondo Educativo asignado también a las provincias. Por lo tanto, la Nación deja de percibir 600 millones de pesos por año (0,23 % del PBI) que en realidad son las provincias quienes lo pierden.

Además, el deterioro global de la economía causado por las privatizaciones apresuradas, la improvisación en las políticas de "retiros voluntarios", la renuncia del estado nacional a hacer uso de sus herramientas de política monetaria y crediticia etc., profundizó el proceso de concentración económica, agravado más tarde por el denominado "efecto tequila".

Otra intromisión de la Nación en las provincias es la presión ejercida para obtener la privatización de todas las empresas y servicios públicos, incluidas las bancas provinciales y las cajas de jubilaciones, implicando esto último traspasar a la Nación un déficit de alrededor de 120 millones de pesos mensuales.

Con la privatización del sistema jubilatorio nacional, y el traspaso de las cajas provinciales, la política oficial no creó el "mercado de capitales" cuyo resonante anuncio confirió cierta legitimidad social a su propuesta, ni arribó a otro resultado que el desmantelamiento del sistema público de previsión.

E. Conclusiones.

Los resultados de ambos pactos fiscales no pueden estar más lejos de lo propuesto, y además ocasionaron un significativo recorte de la autonomía en la gestión provincial. Ambos acuerdos modificaron la distribución primaria y secundaria prevista en la ley de coparticipación federal sancionada en 1988.

Modificación de la distribución primaria.

A continuación, mostramos un análisis comparativo entre los recursos coparticipados que las provincias debieron haber recibido de proseguir las condiciones originales de la ley 23.548, y lo que ingresó a sus arcas como consecuencia de los pactos fiscales.

Cuadro No 10. Comparación entre la coparticipación efectiva y la que hubiera correspondido según ley 23.548. (en millones de pesos)

FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural, en base a datos de la Secretaría de Hacienda. 1996.

Se puede observar el monto del recorte de fondos a las provincias. que fue aceptado debido al boom recaudatorio de 1991/2, pero que hoy, recesión mediante, dificulta sensiblemente sus administraciones.

El recorte a la masa coparticipable en 1995 fue de más de 4.000 millones de pesos que le hubieran correspondido a las provincias.

Modificación de la distribución secundaria

Las modificaciones en la estructura de distribución de los recursos también se reflejó en los Aportes del Tesoro Nacional. Conformados por el 1 % de la masa coparticipable y el 2 % de la recaudación total del impuesto a las ganancias- el Ministerio del Interior desplegó su conocida discrecionalidad: la Provincia de la Rioja recibió en los primeros tres trimestres de 1994 casi 80 millones de pesos en materia de A.T.N., mientras que el total de los fondos coparticipados a esa provincia ascendió a 182 millones.

Aquí están los datos oficiales de la distribución de los A.T.N

Cuadro No 11. Distribución de los Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.

(Ministerio del Interior) Acumulado Enero Septiembre 1995.

En millones de $

Fuente: Boletín Fiscal III Trim.`95 -Secretaría de Hacienda- y Carta Económica No 145.

En consecuencia, también la distribución de los ATN modificó la coparticipación federal, beneficiando a algunas provincias en detrimento de otras. .

Concluimos el análisis de los efectos de los pactos fiscales comparando como se han distribuido los recursos correspondientes a las provincias (distribución secundaria).

Con la aplicación, desde 1991, de las modificaciones impositivas, los porcentajes de lo recibido por las provincias ha modificado lo previsto por la ley 23.548.

En el siguiente cuadro se puede comprobar que , pese al recorte de recursos que ha sufrido la masa coparticipable (Véase Cuadro No 10) se pueden identificar distintas situaciones relativas:

Provincias beneficiadas: Buenos Aires

Provincias con crecimientos menores: Provincias patagónicas (excepto Río Negro)

Provincias que han mantenido constante su participación: Jujuy, La Pampa, La Rioja, San Luis, Misiones y Río Negro.

Provincias perjudicadas: el resto de las provincias, destacándose Córdoba.

Cuadro No 12. Distribución de recursos de origen nacional a las provincias. 1991/95.

(Porcentaje sobre el total anual)

NOTA: No incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN)

FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio Estructural basado en datos de la Secretaría de Hacienda.

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS

No es nuestro objetivo el realizar un exhaustivo análisis de las finanzas provinciales. En este capítulo analizaremos algunos indicadores que, en estos últimos años, nos permiten afirmar que la crisis de las economías regionales es un problema estructural y que la nueva ley de coparticipación federal no debe obviar. El debate se plantea en torno a las funciones del Estado en esta crisis: si actúa activamente en la promoción de la actividad productiva o si se limita a establecer las reglas de juego, dejando en manos del sector privado la solución de este problema.

Desde 1983, las provincias reprodujeron muchos aspectos de las políticas del gobierno central. Los gobiernos provinciales transfirieron patrimonio público, demandaron sistemáticamente mayor coparticipación, bajaron la recaudación provincial (inmuebles, automotores, ingresos brutos), y todo esto sin debatir a fondo el concepto de equidad fiscal ni la reconversión productiva que necesitaban. Este mecanismo acentuó la regresividad de nuestro sistema tributario, dado que las provincias dejaron de percibir impuestos directos y financiaron sus actividades con los fondos coparticipables, en su mayoría provenientes de impuestos indirectos.

En muchas provincias, los favores se obtuvieron mediante la relación con el poder político, y en algunos casos por el propio adueñamiento del poder político por parte de los sectores beneficiados. La defensa irracional de antiguos e inviables regímenes de promoción industrial, o la apelación a empleo público como paliativo de la crisis social, fueron algunos de los métodos utilizados.

De hecho, desde el inicio del plan de convertibilidad, las provincias aumentaron sus gastos en mucho mayor medida que la Nación: 53.2 % y 15.4% respectivamente entre 1991 y 1994.

Por su parte, la ineficiencia en el manejo de las bancas provinciales a lo largo de sucesivos períodos de gobierno constituyó una excelente excusa para los mentores del ajuste para justificar su privatización. El proceso de saneamiento de nuestro sistema financiero, notoriamente sobredimensionado se aceleró como consecuencia del efecto tequila, y apuró las presiones de la banca privada a través del poder central en pos de ese objetivo.

No obstante, seguimos considerando estratégica la función social y de incentivo a la producción de una banca pública moderna y eficiente -y por lo tanto rentable-, y que al mismo tiempo opere como plaza testigo para impedir el encarecimiento del dinero a resultas de la oligopolización del sistema.

4.1. La reforma de los estados provinciales

El ajuste de las finanzas provinciales está dirigido a eliminar el déficit fiscal y disminuir el "costo argentino" para incentivar la inversión.

Los mecanismos utilizados son:

a- Eliminación de los impuestos distorsivos que limiten la inversión y la producción y disminución de los costos judiciales. Desregulación de las actividades productivas y profesionales.

b- Reducir la infraestructura de los Estados Provinciales mediante un proceso de privatizaciones.

c- Reformar las administraciones locales mediante el redimensionamiento de las plantas de personal.

d- Eliminar el déficit de los sistemas previsionales locales mediante su traspaso a órbita nacional.

e- Promover la Reforma del sector mediante la creación de un "Fondo para la transformación de los Sectores Públicos Provinciales".

a. Mediante el segundo Pacto Fiscal, el gobierno dispuso la baja del denominado "costo argentino", eliminando los tributos que caracterizaron de "distorsivos" al desarrollo económico (Véase Cap. 3. Pacto Fiscal 2).

La eliminación de estos impuestos es una materia pendiente para los gobiernos provinciales. Estos conforman una fuente muy importante de sus recursos (Véase Cuadro No 9) y aún no se ha decidido cual será el tipo de tributo que reemplazará a Ingresos Brutos.

Con respecto a la desregulación de las actividades profesionales y productivas, las legislaturas provinciales en algunos casos han actuado con celeridad y en otros casos aún no se ha sancionado la legislación correspondiente.

b. Las provincias poseen un sector público importante, centralizado en los bancos provinciales y empresas de agua y energía.

Por medio del Pacto Fiscal 2, las Provincias se comprometieron a: "propender a la privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las Provincias".

El proceso de reforma del sector público provincial aún no se ha generalizado. Los siguientes cuadros nos muestra la composición de cada uno de los sectores públicos provinciales y una síntesis de la situación del mismo en relación a los procesos de privatización en marcha. (Véase Anexo Cuadros A.11 y A.12 para un análisis detallado del mismo a marzo de 1996)

Cuadro No 13. Estructura del Sector Público Provincial

FUENTE: Elaborado por Feletti, Roberto; Lozano, Claudio. "Las crisis provinciales. Evaluación del reciente acuerdo Nación Provincias". IDEP. ATE 1992. Basado en datos de la SIGEP, FIEL y Subsecretaría del Interior.

Cuadro No 14. Estado de situación de los Bancos Provinciales.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996.

* Con proyectos de ley.

Cuadro No 15. Estado de situación de las empresas de agua potable.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996.

* Ley con pautas propias de privatización

** Con proyectos de ley

*** Con proyecto de ley con sector privado mayoritario

Cuadro No 16. Estado de situación de las empresas de energía.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Marzo 1996.

Este proceso privatizador es producto de la presión del estado nacional, pero también es consecuencia de la falta de eficiencia económica en la administración de la mayoría de estas empresas.

c. Otro aspecto del ajuste lo constituye la reducción de personal en la administración pública central: a nivel nacional, entre 1985 y 1994 alcanzó a 350.000 personas, de las cuales, más de 260.000 corresponden al período 1990 – 1994. De estas, 150.000 derivan de la transferencia de servicios y las restantes 110.000 del programa de reforma administrativa.

En cambio, a nivel provincial, el aumento del número de agentes públicos fue superior al 50 %: de 755.000 en 1983 a 1.100.000 en 1993, lo que ha rigidizado la estructura de gastos (Véase Cuadro No 17). En Catamarca, La Rioja y Formosa, los empleos públicos alcanzan al 36,6 %, 34,1% y 31,2 % respectivamente. Entre 1979 y 1994, la participación del personal de las administraciones provinciales en el gasto creció del 42,1 al 50,6 % (Fuente: "Política para el cambio estructural en el sector público", Secretaría de Hacienda, 1989 y "Anuario Estadístico de la República Argentina", 1995).

d. El proyecto del traspaso de las cajas provinciales de seguridad social, es un intento más de recortar el federalismo. No es reiterativo recordar que, según nuestra Constitución, las funciones no delegadas por las provincias al gobierno central son de su exclusiva competencia.

El argumento sostenido por el gobierno es que algunas de las legislaciones provinciales promueven diversas anomalías en sus sistemas jubilatorios, como por ejemplo las diferencias en la edad para la jubilación en cada una de ellas.

Vale la pena recordar que, por otro lado, no es posible homogeneizar la legislación previsional. No es lo mismo el trabajo de un maestro en el bosque misionero con el mismo trabajo realizado en un colegio de Vicente Lopez. Las diferencias entre los regímenes jubilatorios tienen en cuenta esta desigualdades (o al menos deberían tenerlas). La federalización de las cajas puede ser un idóneo instrumento para el logro de la equidad social.

Otro argumento esgrimido por el gobierno es el déficit de los sistemas previsionales provinciales. Este se origina en el manejo poco transparente de los fondos que durante muchos años han sufrido varias de estas cajas. La reducción de los aportes patronales también ha disminuido su fuente de financiación, y la privatización del sistema le ha recortado el financiamiento genuino.

De esta manera, la Nación debió recurrir en ayuda de estas, financiándolas con el 10 % del porcentaje del IVA deducido para la seguridad social (que es del 11 % de la recaudación neta) y el 10 % del impuesto a los bienes personales (Véase Cuadro No 7)

Algunos sistemas previsionales provinciales y municipales pasaron a órbita nacional. Es el caso dei Instituto Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires (Decreto 82/94)

Cuadro No 17. Planta de Personal de las provincias y la MCBA. 1983 / 1994.

Fuente: Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

* No se incluyen las Transferencias de Servicios.

El déficit del resto de las cajas es variable (Véase Cuadro No 18). Las más grandes son las que mayor déficit poseen: en 1995 Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé, Mendoza, Entre Ríos y Tucumán sumaron el 70 % del mismo.

Otras cajas (Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego) solo sumaron el 2,60 % del déficit.

El resto de las cajas tienen deudas cercanas a la media (35,3 millones de pesos anuales), pero son llamativos algunos casos como el de Jujuy con 34 millones, el de San Juan con 65 millones y el de Santa Cruz con 48 millones, debido a la poca relación entre la deuda y la cantidad de beneficiarios del sistema jubilatorio.

e. El decreto 678/93 estableció la creación del Fondo para la Transformación de los Sectores Públicos Provinciales, en el ámbito de la Secretaría de la Función Pública del Ministerio del Interior. La cláusula séptima de la Ley 24.230 (Pacto Fiscal 1) estableció que el mismo afectará el 50 % de los fondos que se obtengan por la privatización de la Caja Nacional de Ahorro y Seguros, la Casa de la Moneda y el Banco Nacional de Desarrollo y otros fondos aportados por la Nación y las Provincias.

Este Fondo es un instrumento más del Estado Nacional para inducir al ajuste de las finanzas provinciales. La administración del mismo se hará a través de la Subsecretaría de Asistencia para la Reforma del Sector Público Provincial que concederá préstamos en el marco de un Programa de Transformación del Sector Público Provincial.

Para poder obtener estos préstamos, las Provincias debían celebrar un convenio con el Ministerio del Interior en el que debían incluir las metas y los cursos de acción a seguir. Estos no eran otros que el cumplimiento del ajuste: la desregulación, la reducción de personal, las privatizaciones, el equilibrio fiscal, la reforma de la administración pública, etc.

4.2. La situación actual.

La situación en 1996 no es la esperada por el gobierno. El efecto Tequila y la recesión agravaron las consecuencias estructurales del plan económico. El desempleo aumentó muy rápidamente y las finanzas provinciales reflejaron esta situación.

– El déficit fiscal de algunas provincias ha aumentado considerablemente entre 1994 y 1995. Son llamativos los casos de Córdoba, Río Negro, Tucumán, Santa Fé, Chaco, Santa Cruz y Salta.

En 1995 sólo dos provincias fueron superavitarias: Mendoza y La Pampa (ya lo había sido en 1994, al igual que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). (Véase Anexo Cuadro No 13).

– Desde fines de 1994 el decaimiento del boom del consumo trajo como consecuencia una disminución de la tasa de crecimiento de los recursos coparticipables y el efecto Tequila desató un procesos de salida de capitales que produjo una fuerte caída del nivel de actividad y se tradujo en una disminución de los fondos coparticipables.

Ante la recesión, la Nación y las provincias se convirtieron en "competidoras en el cobro de impuestos". Los agentes económicos, al no estar en condiciones de pagar la totalidad de sus impuestos , eligen pagar aquellos cuya evasión les entraña mayor riesgo. Las consecuencias negativas se reflejan en los índices de recaudación propia de cada provincia.(Véase Anexo Cuadro A.15)

– Una gran parte de los gobiernos provinciales utilizaron la mejora provocada por el aumento de la recaudación fiscal para "aumentar sus gastos corrientes, no en función a una variación de recursos a mediano-largo plazo, sino que aprovecharon el momento de disponibilidad de efectivo".

La disminución de recursos financieros produjo en las provincias un aumento en las necesidades de financiamiento, que se habían reducido entre 1991 y 1992 de 1300 a 425 millones de pesos. En 1994 ascendieron a 2500 y en 1995 a 2970 millones de pesos.

– La necesidad de recursos llevó a muchas provincias a endeudarse a corto plazo. La deuda pública provincial alcanzó los 12.562,2 millones de pesos en diciembre de 1995 (La Pampa y San Luis son las únicas sin deudas). De no mediar cambios en la situación fiscal estructural, la refinanciación de las mismas puede provocar, en el futuro, mayores desequilibrios fiscales.

Luego del "efecto tequila" la principal fuente de fondos pasó a ser el "atraso a proveedores, contratistas y empleados públicos, en un proceso desordenado, de fuerte repercusión social y política". La afectación de los recursos coparticipados al pago de estas deudas explica los conflictos sociales violentos como los ocurridos en 1995 en las provincias de Córdoba, Río Negro, Salta, Mendoza, Tucumán, Santiago del Estero y Jujuy.

– Las mayores erogaciones de las administraciones públicas provinciales son en Gastos en Personal. El promedio de las 24 jurisdicciones en 1995 fue del 53,4 %. Pero sobresalen los casos de Catamarca (66,4 %), Salta (64,7 %) y Chaco (63,8 %). (Véase Cuadro No 18).

Los Gastos en Capital (inversiones) sobre el total de erogaciones promediaron en 1995 el 11,6 %. Son encabezados por San Luis (38,8 %) y La Pampa (28,1 %), y las provincias patagónicas (Véase Cuadro No 18).

– Los procesos de reforma de los estados provinciales que habían comenzado con la reducción de los gastos de capital se amplían su ámbito de acción a los gastos corrientes. El discurso oficial remarca el hecho de "hacerlo eficiente" tal de facilitar su disminución y consecuentemente su financiamiento.

Si la cuestión se planteo en torno a la reducción de los gastos corrientes, las consecuencias nos llevarán a debatir la cuestión social. La reducción del gasto conlleva una reducción en los servicios básicos de educación, salud y seguridad social que producirán además de masivos desempleados, una disminución de la "eficacia" del estado, en lo que hace al cumplimiento de sus deberes con la sociedad. El concepto "eficiente" para la Nación significa "menos gasto (para menos gente)", mientras que nuestra definición podría sintetizarse en "mejor gasto (para más gente)".

– Del análisis de los indicadores del cuadro No 18 se pueden sacar algunas conclusiones. Pese a la heterogeneidad entre las provincias, se pueden diferenciar dos grandes grupos de jurisdicciones con marcadas diferencias:

– Por un lado las denominadas "más avanzadas o de mayor desarrollo relativo": Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Santa Fé. Poseen:

– el mayor porcentaje de recursos impositivos propios con respecto a las erogaciones totales (Media del país: 41, 6 %). En la provincia de Buenos Aires representan el 43,6 %.

– el menor porcentaje de recursos de origen nacional por habitante.

– la menor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por habitante y en relación con los recursos y las erogaciones corrientes (en ningún caso alcanza el 5 %).

– la menor cantidad de empleados públicos por cada mil habitantes.

– Por otro lado las denominadas "atrasadas o de menor desarrollo relativo", encabezadas por La Rioja, Catamarca y Formosa, poseen:

– un nivel muy bajo de autofinanciamiento. En las provincias mencionadas y en Santiago del Estero los recursos tributarios propios no llegan al 10 %. En la provincia de La Rioja representan el 2,8 (Véase Cuadro No 18).

– la mayor cantidad de recursos de origen nacional por habitante, cuyo extremo son Santa Cruz y Tierra del Fuego.

– la mayor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por habitante y en relación a los recursos corrientes. Se destaca la situación de La Rioja, donde un 32,2 % de los recursos corrientes son cubiertas con estos aportes (Véase Anexo Cuadro A.17).

– el mayor número de empleados públicos por cada mil habitantes. El promedio de las 24 jurisdicciones es 34 agentes. La lista es encabezada por La Rioja, Catamarca y Formosa, que poseen 99, 82 y 74 agentes respectivamente por cada mil habitantes. (Véase Anexo Cuadro A.18)

Estos datos deben ser relevantes a la hora de sancionar una nueva ley de coparticipación federal. La situación de las finanzas provinciales dista de ser superavitaria.

A este proceso se le suma que las políticas de disminución del gasto público se encuentran limitadas por la alta tasa de desocupación en las provincias, lo que impide la reinserción de los empleados públicos en el sector privado.

En este debate la solución no está en que la Nación les ceda más recursos a las provincias para financiar los déficits financieros que se originan en el empleo público provincial.

Si no se generan las condiciones para una reactivación de las economías regionales, no habrá ajuste que alcance para equilibrar sostenidamente las cuentas públicas en el mediano y largo plazo.

En definitiva, es la aplicación de los recursos recibidos y no su porcentaje, el eje del debate en torno de la legitimidad de la coparticipación.

Los recursos distribuidos por la Nación resultan importantes en tanto se destinen en favor del desarrollo de economías regionales y sistemas sociales eficientes.

Cuadro No 18. Indicadores seleccionados de las 24 jurisdicciones. En base a ejecución 1995.

Notas: Elaboración en base a – Dirección Nacional de Relaciones Fiscales con las Provincias. MEYOSP.

– Población: Proyección para 1994 en base a tasa media anual de crecimiento por provincia según Censo 91. INDEC.

4.3 La regionalización administrativa y económico-social.

Durante el período de sesiones de 1996, un grupo de senadores nacionales del Justicialismo presentó un proyecto de "ley de Regiones", con las siguientes características:

Buscando "rediseñar la estructura del sistema federal del país en pos del bien común", se propone "descentralizar las funciones del Estado Nacional y transferir actividades de los estados provinciales a un espacio regional integrador".

Define la región cono una unidad de organización territorial y de administración federal donde se ejecuten algunas competencias administrativas y económicas que le corresponden a la Administración General de la Nación, y en tal virtud integra las provincias en cuatro regiones:

• Región Norte Grande: Catamarca, Santiago del Estero, Tucumán, Salta, Jujuy, Chaco, Formosa, Corrientes y Misiones (con sede en Santiago del Estero).

• Región Central: La Rioja, San Juan, Mendoza, San Luis, Córdoba, Santa Fé y Entre Ríos (con sede en San Luis).

• Región del Plata: Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires (con sede en Azul).

• Región de la Patagonia: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (con sede en Puerto Madryn).

Entre las contradicciones del proyecto, podemos destacar que las provincias transfieren a la "región" parte de sus facultades y competencias, pero que esto no afecta su autonomía.

El proyecto supone la creación de una Junta de Gobernadores, de una "Unidad Ejecutora Provincial" y de un "Fondo de Desarrollo Regional" para solventar el "Programa de Inversión para el Desarrollo Regional", a través de "Bancos de Desarrollo Regional" (¿para qué entonces, haber disuelto el Banade?).

Si este engendro de proyecto fuese aprobado, se crearía el "Concejo Legislativo Regional" y la "Cámara Federal de Apelaciones Regional", en cada una de las regiones. Asimismo, se pretende crear un "Sistema Regional para el Desarrollo del Comercio Exterior" y fusionar las Universidades Nacionales en una por cada región: aquella que tenga mayor cantidad de alumnos, sin otro criterio académico de por medio.

El Registro Nacional de las Personas debería habilitar una delegación en la sede de cada región, como así también el "Banco Federal", la DGI, la Administración General de Aduanas, la Dirección Nacional de Recaudación Previsional, la Dirección Nacional de Vialidad, el INTI, el INTA y el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Hídricas.

Dada la evidente falta de visión estratégica, el proyecto constituye una improvisación más, tendiente a moderar el progresivo deterioro de las provincias con un criterio meramente coyunturalista. ¿pueden las provincias concretar su desarrollo dentro o fuera del marco de una región, bajo las condiciones actuales impuestas por el modelo de ajuste?

Nos oponemos terminantemente a una regionalización impuesta desde el poder central, en ausencia de un debate sobre el modelo de desarrollo nacional, su patrón de especialización tecnológica, de inserción internacional, de política industrial, educativa etc. Lo que esconde este proyecto es su verdadero objetivo, es decir, el afán por disimular los efectos de la profunda crisis de las economías provinciales y regionales, resultado de las inadecuadas políticas fiscal, financiera etc.

Cuando el artículo xx de la nueva Constitución Nacional expresa "podrán crear regiones", se refiere a un proceso similar al de la construcción nacional: las provincias preceden a la Nación; son ellas las que acuerdan políticas comunes, y no la calificación de "inviabilidad geoeconómica" del Banco Mundial. "La individualidad de las provincias no podía desdibujarse, pero la unidad federativa de todas señalaba que tampoco podían quedar separadas. No se trata de una simple unión entre las provincias, sino de una entidad que, en unidad, mantiene la existencia autónoma de todas ellas. La división territorial en provincias no es una simple demarcación física de diferentes espacios; las provincias son realidades geográficas, sociales, culturales y políticas que han surgido de numerosos factores (también de índole económica), en forma espontánea y como productos de la vida local; la constitución las reconoció como unidades históricas y políticas a las que debía unir, pero no destruir ni desfigurar.

Estos argumentos constatan la insólita arbitrariedad con la que se crean las regiones. A modo de ejemplo, la situación de Entre Ríos -más ligada al litoral- difiere de la de La Rioja -cercana a Catamarca-, y sin embargo Entre Ríos y La Rioja comparten en el proyecto en análisis, la misma región.

En suma, las bases del federalismo no pueden conmoverse por causas coyunturales ni responder a una necesidad del poder central.

Son los tratados entre las provincias como parte de un proceso histórico y del debate de un nuevo contrato social de la Nación, los que podrán ir edificando una conciencia regional e ir modificando las bases del federalismo.

5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL

DE IMPUESTOS

Reducir el debate sobre la Coparticipación como tema del desarrollo del estado federal, a la división de facultades entre nación y provincias es limitar el análisis. La Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento del federalismo para la redistribución de recursos a las regiones menos favorecidas, pero no tiene sentido si no se realiza una reforma fiscal.

El Estado reparte los recursos que obtiene a través de los impuestos pagados por toda la población. La redistribución regional cobra sentido si se opera a su vez una redistribución social de los recursos, donde los impuestos se dirijan desde los sectores con mayor capacidad contributiva hacia los sectores -en este caso las provincias- que más los necesitan.

Con la actual estructura tributaria de corte netamente regresivo, la reforma del régimen de Coparticipación Federal no traerá mejoras redistributivas sustanciales, ni a largo plazo.

5.1. La estructura tributaria argentina

Para analizar la estructura tributaria argentina recurriremos a un encomiable trabajo de Arnaldo Bocco publicado en la Revista Oikos, al que agregaremos algunos datos más actualizados.

En nuestro sistema impositivo prevalecen claramente los impuestos al consumo y al trabajo por sobre los impuestos a la riqueza, el capital y las ganancias, desequilibrio que se ha consolidado en los últimos cinco años.

Analizando los últimos treinta años, se puede observar que una vez desarticulado el esquema de industrialización de los años 40, la crisis fiscal del estado fue financiada -cuando no por el impuesto inflacionario- con impuestos indirectos aportados por los trabajadores y los consumidores con ingresos fijos. (Véase Anexo Cuadro A.20.)

Sucesivamente "tomado" por diferentes grupos de interés, el estado comenzó a mantenerse a partir del impuesto a la remuneración de los asalariados y al mercado de consumo interno, eliminando ininterrumpidamente las contribuciones de los factores económicos con mayor renta o patrimonio. La consecuencia fue que el estado perdió poder para arbitrar conflictos sociales, cooptado por factores de poder que privilegiaron la acumulación sectorial de recursos antes que un desarrollo colectivo armónico fruto de la cohesión social.

Nuestro sistema impositivo se convirtió en uno de los más regresivos de América Latina y del Mundo. Dos de cada tres pesos que ingresan al estado provienen de las capas inferiores de la pirámide social, proporción que se invierte en las economías industriales. Además de las consideraciones políticas que esto merece, con esta estructura las posibilidades de financiamiento público se ven profundamente limitadas, entre otras razones debido a la rigidez de los ingresos de esas capas sociales.

Cuadro No 19. Estructura tributaria de la Argentina. 1980 / 1993.

(En % del PBI)

* Incluye las regularizaciones tributarias y los impuestos provinciales.

** Estimado.

FUENTE: Secretaría de Ingresos Públicos. DNIAF.

Informe INDEC sobre recaudación impositiva.

Cuadro No 20. Recursos tributarios de la Argentina 1992/4.

(en % de la recaudación total)

FUENTE: INDEC. Anuario Estadístico de la Argentina 1995.

La configuración de esta estructura impositiva es fruto de muchos años y de muchos gobiernos (Véase Anexo Cuadro A20). Pero desde 1991 se ha acentuado su regresividad.

La etapa de la convertibilidad agudizó la tendencia regresiva del sistema tributario, con un notorio retroceso de los impuestos directos a expensas de los indirectos. La generalización del IVA aumenta la penetración fiscal sobre un número creciente de contribuyentes que no son, precisamente, los que concentran la capacidad contributiva.

En base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos, el trabajo de Bocco muestra la estructura impositiva promedio del período 1966 / 92. Si la comparamos con los resultado del cuadro No 20 las diferencias son claras.

Cuadro No 21. Comparación entre la estructura impositiva argentina (1966 / 92 – 1994).

(en % sobre los recursos tributarios totales)

FUENTE: Subsecretaría de Hacienda / INDEC.

Grafico No 1. Estructura Impositiva. 1966 / 92

FUENTE: Cuadro No 21.

Grafico No 2. Estructura Impositiva 1994.

FUENTE: Cuadro No 21.

La incidencia de los impuestos al consumo es tanto o más regresiva que el impuesto inflacionario. El desarrollo de una estrategia que se esfuerza por ampliar la base y avanzar casi excluyentemente sobre la masa de consumidores produce consecuencias sociales y económicas que se observan mejor en el siguiente gráfico:

Gráfico No 3. Incidencia de los impuestos al consumo en los ingresos de los consumidores.

(Porcentaje de incidencia en cada quintil)

FUENTE: Bocco, Arnaldo. Revista Oikos No 2.

Los impuestos indirectos benefician a los ricos por su mayor propensión al ahorro.

Los pobres, en cambio, además de sufrir la amenaza de la reducción del salario real, el subempleo y el desempleo abierto, ven disminuir su remuneración en un 23 – 28 % por efecto de la generalización del IVA. A la distribución desigual de los ingresos se adiciona una política que acentúa la distribución inequitativa a través del diseño tributario. Fuga de capitales y estímulo de las inversiones no productivas y del consumo suntuario resultan, pues, las consecuencias naturales.

A similitud del modelo aplicado por Reagan y Thatcher en los 80, el modelo argentino sostiene en su discurso que si los ricos pagan menos impuestos, ese dinero se convertirá en ahorro, luego reinvertido, y por lo tanto elevará la producción y el empleo. Es esta llamada economía de la oferta (Supply side economics) la que debería sacar al país del estancamiento.

Por su parte, la realidad encuentra consecuencias catastróficas en la aplicación de este modelo: partió la sociedad estadounidense y perjudicó a su estructura productiva más que en todas las décadas anteriores de este siglo.

5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías desarrolladas

La reducción de los impuestos a los capitales y a los patrimonios, uno de los pilares de la doctrina neoconservadora aplicada por Reagan, se ampara en los argumentos de Laffer, de que una mayor imposición a los beneficios, capitales y patrimonios conspira contra los incentivos capitalistas orientados a incrementar ganancias y por consiguiente la acumulación.

Recientemente, los integrantes del equipo Cavallo han expuesto estas ideas con mayor rigor. En artículos y conferencias sostienen que su política compensa lo regresivo del sistema con la sola eliminación del impuesto inflacionario. Y que imponer tributos directos a los capitalistas desincentiva la productividad global de la economía y, por lo tanto, limita las posibilidades de crecimiento económico.

No obstante, economías avanzadas a partir del propio paradigma del desarrollo capitalista contradicen estas afirmaciones. Alemania, Francia, Japón, Canadá, Holanda o Suecia destinan al gasto público más del 40 % del ingreso nacional, y promueven desde el estado políticas activas de inversión, reorganización empresaria y protección social, califican su fuerza de trabajo, etc.

La pregunta inevitable es: ¿cómo financian estos países sus políticas de estado? ¿A cuánto asciende la presión fiscal con relación al ingreso nacional?

FUENTE: OECD Economic Outlook 1992 y Subsecretaría de Hacienda.

La primera conclusión que podemos establecer es que la presión fiscal en la Argentina es muy inferior a los niveles promedios de los países más desarrollados.

Esta no es la única diferencia. El Cuadro No. 23 enumera los ingresos fiscales de los países más desarrollados en porcentaje del Producto Bruto Interno.

Es útil comparar estos datos con los provistos por el Cuadro No. 19. De dicha confrontación podemos establecer que la estructura impositiva argentina es una de las más regresivas del mundo. La mayoría de sus ingresos fiscales provienen de los clases más bajas, muy lejos de los niveles que muestran países como los Estados Unidos y Gran Bretaña, donde la "revolución neoconservadora" no pudo, en general, destruir muchas de las instituciones propias del "Estados de Bienestar" y en particular, las reformas tributarias no produjeron la inequidad que hoy caracteriza a nuestra estructura impositiva.

Cuadro No 23. Ingresos fiscales.

Promedio 1965-89 en % del PBI.

FUENTE: OCDE.

Del análisis de estos datos podemos establecer las amplias diferencias entre los sistemas fiscales de los países más desarrollados y el de nuestro país. Vale la pena remarcar que los países con mayor presión fiscal (los primeros de la lista), pugnan por mantener los beneficios sociales del denominado "Estado de bienestar", tan criticado en la última década.

Para entender mejor las políticas fiscales de los países más desarrollados, a continuación detallamos la composición de sus ingresos fiscales. En este caso es útil la comparación con los datos de nuestro país brindados en el cuadro No. 20 y el Gráfico No. 2.

Cuadro No 24. Ingresos fiscales.

Promedio 1965-89 en % de los recursos tributarios totales

FUENTE: OCDE.

La comparación de estos datos con los de nuestro país nos permiten afirmar que tenemos uno de los sistemas impositivos más regresivos del mundo. Incluso países como Gran Bretaña y Estados Unidos, "padres" de la revolución neoconservadora de los ‘80, poseen un sistema tributario mucho más progresivo.

La política fiscal en la Argentina, de acuerdo al plan desarrollado desde 1991 y pactos fiscales mediante, intenta provocar una disminución de la presión tributaria en los sectores productivos y así provocar un aumento de la inversión y la productividad.

Pero, como lo demuestra el próximo cuadro, durante el período 1973 – 1990 se refleja una relación directamente proporcional entre el aumento de la presión fiscal y el crecimiento de la productividad en los países desarrollados.

Cuadro No 25. Productividad y Presión Fiscal

Datos para el período 1973-1990.

FUENTE: OECD Economic No 52, OECD, December 1992, París.

El crecimiento sostenido exige inversión productiva. También requiere un persistente gasto en salud, educación, investigación y desarrollo, como asimismo que se mantenga el nivel indispensable de consumo interno, de manera de asegurar la reproducción de la fuerza de trabajo.

La lección es evidente: los países de la OECD, que son aquellos con mayores tasas de crecimiento de su PBI y de la productividad media de la economía, a diferencia de la Argentina, recaudan una porción importante de sus recursos mediante impuestos a los beneficios, el ingreso y los patrimonios de los sectores más ricos.

Se demuestra de este modo la falacia del argumento que sostiene que menores impuestos directos garantizan el crecimiento económico.

En nuestro país, la presión impositiva es menor a todos los países anteriormente detallados y además, la mayoría de los impuestos provienen del consumo y el trabajo.

Cuando los impuestos sobre la riqueza son bajos, lo que se promueve es la posesión de riqueza, no su uso productivo. Aún cuando excepcionalmente puedan funcionar como un incentivo a la inversión, no brindan garantías de continuidad.

6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA

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